Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрев в открытом судебном заседании 29.07.2014 года в городе Новокузнецке дело по заявлению прокурора города Новокузнецка в порядке статьи 251 ГПК РФ,

У С Т А Н О В И Л

Прокурор города Новокузнецка обратился в суд с заявлением в порядке статьи 251 ГПК РФ, мотивируя свои требования тем, что в ходе исполнения полномочий прокуратурой города Новокузнецка установлено, что Новокузнецким Советом народных депутатов принято решение от 31.01.2012 года № 1/6 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Новокузнецка». Данное решение опубликовано в городской газете «Новокузнецк» от 07.02.2012 года № 8. Утвержденные данным решением Правила землепользования и застройки города Новокузнецка в части противоречат действующему градостроительному законодательству. В статье 26 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка к зонам с особыми условиями использования территории отнесены горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории). Статьей 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка установлены ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в горных отводах ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории). Частью 1 ст. 90 установлено, что Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства в зоне горных выработок осуществляются по согласованию с органами государственной власти в области горного надзора в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. На любую территорию, проектируемую для застройки в пределах горных отводов ликвидируемых шахт, необходимо выполнение горно-геологического обоснования застройки с согласованием условий застройки в Кузбасском Центре мониторинга промышленной и экологической безопасности, Южно-Сибирском Управлении Ростехнадзора и получением окончательного разрешения в Управлении Роскомнедр по Кемеровской области.В границах зон горных выработок использование земельных участков и объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с требованиями СНиП 2.01.09-91 "Здания и сооружения на подрабатываемых территориях и просадочных грунтах". Размещение объектов строительства на площадях, подработанных горными работами, или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, допускается только после окончания процесса сдвижения земной поверхности, продолжительность которого рассчитывается в установленном для охраны сооружений от вредного влияния горных работ порядке и при отсутствии непогашенных горных выработок и пустот. Окончание процесса сдвижения земной поверхности и отсутствие непогашенных горных выработок и пустот подтверждаются заключением организации, имеющей лицензию Госгортехнадзора России на экспертизу промышленной безопасности в соответствующей области экспертизы, или соответствующего пользователя недр. Застройка подработанных территорий с незаконченной активной стадией процесса сдвижения, а также на тектонических нарушениях, попавших в зону сдвижения и имеющих выход на дневную поверхность или под наносы, а также в зоне провалов от очистных и подготовительных выработок, пройденных на малой глубине, не допускается. При строительстве на территориях, где возможно техногенное затопление или подтопление, вызываемое разработкой месторождений полезных ископаемых или ликвидацией шахт (погашения горных выработок) способом затопления, должна быть предусмотрена инженерная защита территорий в соответствии с требованиями СНиП 2.06.15-85 "Инженерная защита территорий от затопления и подтопления". Прогноз затопления или подтопления территорий и проектирование защиты от этого территорий необходимо осуществлять на основании заключения специализированной организации.

В градостроительных регламентах, содержащихся в части III Правил установлено, что ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в соответствующих зонах и расположенных в границах зон с особыми условиями использования территории устанавливаются, в том числе статьей 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка.

Согласно ст.1, 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Правила землепользования и застройки города Новокузнецка, в том числе градостроительные регламенты могут содержать такие ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также с особыми условиями использования территорий, которые установлены законодательством РФ. Органам местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению не предусмотренных законодательством ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также зон особыми условиями использования территорий.

Между тем в законодательстве РФ отсутствуют нормы, позволяющие отнести горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории) к зонам с особыми условиями использования территории. Законодательством РФ не установлены ограничения использования земельных участков и объектов капитального в горных отводах ликвидированных угольных предприятий. Кроме того, законодательством не предусмотрена такая категория горных отводов как горные отводы ликвидированных предприятий (подработанные территории).

Исходя из смысла ст. 7 Закона РФ «О недрах» участок недр, в отношении которого лицензия на пользование недрами не выдана либо срок ее действия истек, горным отводом не является.

Таким образом, ни законодательством о недрах, ни градостроительным, ни земельным законодательством не установлены ограничения использования земельных участков, расположенных в пределах горных отводов ликвидированных угольных предприятий (подработанных территорий), в том числе ограничение (запрет) их застройки.

Полагают, что Новокузнецким Советом народных депутатов превышены полномочия, предоставленные органам местного самоуправления. Данные правила содержат коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. «д» п.3 Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов», а именно: принятие нормативного правового акта за пределами компетенции органа местного самоуправления. Наличие в нормативном правовом акте коррупциогенного фактора нарушает один из основных принципов противодействия коррупции – принцип законности, установленный ст. 3 ФЗ «О противодействии коррупции», что является недопустимым.

Установление в муниципальном правовом акте норм, не соответствующих законодательству нарушает режим законности, установленный ст. 15 Конституции РФ.

Просят признать статью 26 в части слов «горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории)», статью 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31.01.2012 года № 1/6 противоречащими закону и недействующими.

Определением Центрального суда города Новокузнецка от 16.05.2014 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Новокузнецка.

Прокуроры в судебном заседании на заявлении настаивали, просили признать статью 26 в части слов «горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории)», статью 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31.01.2012 года № 1/6 противоречащими закону и недействующими. То обстоятельство, что статья 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка изложена в новой редакции не меняет их правовую позицию. Под зонами с особыми условиями следует понимать те, которые установлены законодательством, устанавливать ограничения незаконно. Оспариваемые положения приняты Новокузнецким Советом народных депутатов в нарушение требований закона – понятие «подработанные территории» федеральное законодательство не содержит. Данная формулировка используется при переселения людей с подработанной территории, Земельный кодекс РФ такой формулировки не содержит.

Представитель Новокузнецкого городского Совета народных депутатов ФИО2, действующая на основании доверенности, в судебном заседании требования не признала, суду пояснила, что в соответствии с решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 03.06.2014 года № 6/59 «О внесении изменений в решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31.01.2012 года № 1/6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Новокузнецка» статья 90 изложена в следующей редакции:

Статья 90. Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в горных отводах ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории)

(в ред. Решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 03.06.2014 N 6/59)

1. Использование данной территории возможно исключительно после выполнения горно-геологического и геотехнического обоснования с целью выявления подработанных территорий, строительство на которых невозможно либо возможно с учетом специальных мероприятий.

2. Использование земельных участков и объектов капитального строительства в границах территории осуществляется в соответствии с требованиями СП 21.13330.2012 "Здания и сооружения на подрабатываемых территориях и просадочных грунтах. Актуализированная редакция СНиП 2.01.09-91" (утв. Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 624).

3. При строительстве на территориях, где возможно техногенное затопление или подтопление, вызываемое разработкой месторождений полезных ископаемых или ликвидацией шахт (погашения горных выработок) способом затопления, должна быть предусмотрена инженерная защита территорий в соответствии с требованиями СНиП 2.06.15-85 "Инженерная защита территорий от затопления и подтопления". Прогноз затопления или подтопления территорий и проектирование защиты от этого территорий необходимо осуществлять на основании заключения специализированной организации.

Редакция статьи 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка, положения которой прокурор просит противоречащими закону и недействующими, утратила силу со дня, следующего за днем официального опубликования решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 03.06.2014 года № 6/59, а именно с 06.06.2014 года. Доводы прокурора о том, что федеральное законодательство не устанавливает ограничения использования земельных участков, расположенных на подработанных территориях ликвидированных предприятий считают необоснованными, так как в соответствии с ч. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пункт 4 ст.1 Градостроительного кодекса РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относит в том числе иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. Указали, что положения Закона «О недрах» не регулируют правовой статус горных отводов после ликвидации угледобывающих предприятий и иных случае отсутствия недропользователя. Наименование зоны с особыми условиями использования территории – горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории) не противоречит действующему законодательству о недрах, поскольку положениями ФЗ «О недрах» не урегулирован порядок обеспечивающий правовой статус блока недр после окончания срока действия лицензии либо после ликвидации угольного предприятия (недропользователя). Порядок использования подрабатываемой территории, а также возможность либо отсутствие возможности ее застройки урегулирован ФЗ от 30.12.2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и СП 21.13330.2012 «Здания и сооружения на подрабатываемых территориях и просадочных грунтах. Актуализированная редакция СНиП 2.01.09-91». Новая редакция статьи 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка ссылается на данный СНиП и в полной мере отражает ограничения, необходимые для сохранения жизни и здоровья граждан, а также требования безопасности зданий и сооружений на подработанных территориях. На спорных территориях Новокузнецкого городского округа размещена индивидуальная жилая застройка. Для выявления возможности образования необходимо выполнение горно-геологического и геотехнического обоснования с целью выявления подработанных территорий. Действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанности проводить выполнение горно-геологического и геотехнического обоснования. Таким образом, жилая зона, которая ограничивается зоной с особыми условиями использования территории (горные отводы ликвидированных угольных предприятий, подработанные территории) не препятствует размещению на ней жилых построек, оформленных ранее, но одновременно ограничивает застройку такой территории без проведения соответствующих обоснований, подтверждающих отсутствие опасных природных процессов.

Представитель Администрации города Новокузнецка ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании требования не поддержала, суду пояснила, что прокурор оспаривает недействующую редакцию Правил землепользования и застройки города Новокузнецка. В соответствии с решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 03.06.2014 года № 6/59 «О внесении изменений в решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31.01.2012 года № 1/6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Новокузнецка» статья 90 изложена в новой редакции. Оспариваемая норма не порождает правовых последствий, поэтому не может повлечь нарушений охраняемых законом прав граждан. Законодатель не закрепляет прямую зависимость названия участка недр (горный отвод) от наличия или отсутствия лицензии. С учетом действующего законодательства, законодателем используются понятия «подработка», «подрабатываемая территория». При этом законодатель устанавливает определенные требования при проектировании зданий и сооружений для строительства на подрабатываемых территориях.

Суд, выслушав явившихся лиц, исследовав письменные материалы дела, полагает, что в удовлетворении заявления прокурора города Новокузнецка в порядке статьи 251 ГПК РФ следует отказать.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии со ст.1 Градостроительного кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст.30 Градостроительного кодекса РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с ч.6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 28.12.2013, с изм. от 23.06.2014) "О недрах" в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 28.12.2013, с изм. от 23.06.2014) "О недрах" пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

В соответствии со ст. 2 Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" опасные природные процессы и явления - землетрясения, сели, оползни, лавины, подтопление территории, ураганы, смерчи, эрозия почвы и иные подобные процессы и явления, оказывающие негативные или разрушительные воздействия на здания и сооружения.

В соответствии с п.3.27 "СП 21.13330.2012. Свод правил. Здания и сооружения на подрабатываемых территориях и просадочных грунтах. Актуализированная редакция СНиП 2.01.09-91" (утв. Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 624) подрабатываемая территория (undermining area): территория, на которой в результате проведения подземных горных работ могут возникнуть неравномерные оседания или смещения грунта в основании зданий или сооружений.

В судебном заседании установлено, что Новокузнецким Советом народных депутатов принято решение от 31.01.2012 года № 1/6 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Новокузнецка».

В соответствии с решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 03.06.2014 года № 6/59 «О внесении изменений в решение Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31.01.2012 года № 1/6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Новокузнецка» статья 90 изложена в новой редакции :

Статья 26 этих же правил содержит следующую редакцию :

1. На Карте зон с особыми условиями использования территории города Новокузнецка отображаются следующие зоны с особыми условиями использования территории:

- водоохранные зоны;

- зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения;

- санитарно-защитные зоны производственных предприятий;

- санитарно-защитные зоны кладбищ и крематория;

- санитарно-защитные зоны скотомогильников;

- охранные зоны инженерных коммуникаций;

- горные отводы месторождений полезных ископаемых;

- горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории);

- территории зон охраны объектов культурного наследия;

- территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

- территории, подверженные затоплению 1%-м паводком.

Суд полагает, что Новокузнецкий Совет народных депутатов, принимая решение от 31.01.2012 года № 1/6 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Новокузнецка», действовал в рамках своей компетенции, определенной ст. 28 Устава города Новокузнецка, утвержденного Постановлением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 07.12.2009 N 11/117 (ред. от 29.05.2014) "О принятии Устава города Новокузнецка в новой редакции" (принято городским Советом народных депутатов 24.11.2009) (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Кемеровской области 29.12.2009 N RU423100002009001.

Пункт 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ содержит указание на возможность включения в перечень иных зон в соответствии с законодательством РФ, что подразумевает возможность расширительного толкования нормы права. Указанный перечень, по мнению суда, не является исчерпывающим.

Включением в норму права понятия «подработанные территории» не ущемлены ничьи права и законные интересы.

Доводы прокурора об отсутствии в законодательстве понятия «подработанные территории» не нашли своего подтверждения в судебном заседании – пункт 3.27 "СП 21.13330.2012. Свод правил. Здания и сооружения на подрабатываемых территориях и просадочных грунтах. Актуализированная редакция СНиП 2.01.09-91" (утв. Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 624) определяет подрабатываемую территорию как территорию, на которой в результате проведения подземных горных работ могут возникнуть неравномерные оседания или смещения грунта в основании зданий или сооружений.

Таким образом, в удовлетворении заявления прокурора города Новокузнецка в порядке статьи 251 ГПК РФ следует отказать.

Руководствуясь статьями 194-197 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении заявления прокурора города Новокузнецка в порядке статьи 251 ГПК РФ – о признании статьи 26 в части слов «горные отводы ликвидированных угольных предприятий (подработанные территории)», статьи 90 Правил землепользования и застройки города Новокузнецка, утвержденных решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31.01.2012 года № 1/6 противоречащими закону и недействующими.

Решение может быть обжаловано в Кемеровский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 04.08.2014 года.

Судья Андреева Ю.А.