Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора ЗАТО Большой Камень в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании недействующим нормативно-правового акта органа местного самоуправления,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор ЗАТО г. Большой Камень обратился в суд с заявлением, указав, что в силу ч. 4 статьи 14.1 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 1 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 01 июля 2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» на органы местного самоуправления возложена обязанность по формированию комиссий по урегулированию конфликта интересов. Однако до настоящего времени такая комиссия администрацией городского округа ЗАТО Большой Камень не создана, её функции постановлением администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 № 291, с учетом внесенных впоследствии изменений постановлениями от 28 мая 2010 № 935, от 11 марта 2011 № 324, незаконно возложены на Комиссию по противодействию коррупции.

По мнению прокурора, отсутствие Комиссии по урегулированию конфликта интересов и незаконное возложение соответствующих полномочий на Комиссию по противодействию коррупции ограничивает право неопределенного круга лиц, ранее замещавших должности муниципальной службы, на получение согласия указанной Комиссии на замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях, а для действующих муниципальных служащих – право на обращение с заявлением о невозможности предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Кроме того, отсутствие Комиссии по урегулированию конфликта интересов и возложение её полномочий на иную комиссию нарушает интересы государства на единообразное применение законодательства, исполнение общих принципов по противодействию коррупции, определенных антикоррупционным законодательством.

Прокурор просил признать пункт 2 постановления администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 г. № 291 (в редакции от 11 марта 2011 г. № 324); абзацы 7, 8, 9, 10 раздела 1; абзац 2 раздела 2; абзацы 12, 13 раздела 3; абзацы 8, 9, 10 раздела 4 Положения о комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, утвержденного постановлением администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 г. № 291, недействующими и не подлежащими применению со дня их принятия.

Кроме того, прокурором заявлено требование о признании незаконным бездействия администрации городского округа ЗАТО Большой Камень, которое определением от 23 марта 2012 г. выделено в отдельное производство.

В судебном заседании помощник прокурора Жилин М.Н. на удовлетворении требований настаивал в полном объеме.

Представитель администрации городского округа ЗАТО Большой Камень ФИО1, с заявлением не согласилась, пояснив, что оспариваемое Положение о комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции нормативно-правовым актом не является, поскольку затрагивает права определенного круга лиц – муниципальных служащих. Более того, данное Положение не было опубликовано в средствах массовой информации. В связи с тем, что оспариваемое Положение не затрагивает права неопределенного круга лиц, прокурор, в силу ст. 45 ГПК РФ, не вправе был обращаться в суд с данным заявлением. Также полагает, что указанное Положение не противоречит действующему законодательству, поскольку Федеральный закон от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» не содержат запрета о возложении функций комиссии по урегулированию конфликта интересов на иные комиссии. В удовлетворении заявления просила отказать.

Оценив доводы сторон, исследовав представленные доказательства, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Решением Думы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 апреля 2009 г. № 296 утвержден Порядок образования комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии городского округа ЗАТО Большой Камень.

Пунктом 5 ст. 2 указанного Порядка предусмотрено, что по решению руководителя органа местного самоуправления, избирательной комиссии городского округа функции комиссии могут быть возложены на иные постоянно действующие комиссии органа местного самоуправления, избирательной комиссии городского округа.

Постановлением главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 г. № 291 утверждено Положение о Комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции.

Постановлением и.о. главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 мая 2010 г. № 935 раздел I Положения о Комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции после слов «правового обеспечения противодействия коррупции» дополнен абзацами седьмым, восьмым, девятым и десятым следующего содержания:

«- урегулирования конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества Российской Федерации, Приморского края, городского округа;

- обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения должностных обязанностей муниципальными служащими;

- исключения злоупотреблений со стороны муниципальных служащих;

- противодействие коррупции».

Раздел II дополнен абзацем вторым следующего содержания:

«При рассмотрении вопросов по урегулированию конфликта интересов в состав комиссии входят представители кадровой службы, правовой службы, руководитель структурного подразделения, где муниципальный служащий, в отношении которого рассматривается вопрос об урегулировании конфликта интересов, замещает должность муниципальной службы».

Абзац двенадцатый раздела III изложен в следующей редакции:

«Комиссия является комиссией по урегулированию конфликта интересов администрации городского округа ЗАТО Большой Камень».

Раздел IV дополнен абзацем девятым следующего содержания:

«При рассмотрении вопросов по урегулированию конфликта интересов комиссия руководствуется Порядком образования комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате Избирательной комиссии городского округа ЗАТО Большой Камень, утвержденным решением Думы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 апреля 2009 г. № 296».

Пунктом 2 постановления и.о. главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 11 марта 2011 г. № 324 наименование Положения после слов «по противодействию коррупции» дополнен словами «и по урегулированию конфликта интересов».

Раздел III дополнен абзацем тринадцатым следующего содержания:

«рассматривает обращение гражданина, замещавшего должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный Думой городского округа ЗАТО Большой Камень, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные обязанности до истечения двух лет со дня увольнения с муниципальной службы».

Раздел IV дополнен абзацами восьмым-десятым следующего содержания:

«По итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце тринадцатом раздела III настоящего Положения, комиссия принимает одно из следующих решений:

1)дать согласие гражданину на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные обязанности;

2)отказать гражданину в замещении должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные обязанности, и мотивировать свой отказ.».

Таким образом, с учетом внесенных изменений в Положение о Комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, вопросы по урегулированию конфликта интересов возложены на вышеуказанную комиссию.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом), гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Часть 4 статьи 14.1 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения спора) устанавливала, что для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Положений о возможности осуществления функций по урегулированию конфликта интересов комиссиями по противодействию коррупции данные Федеральные законы не содержат.

На федеральном уровне порядок формирования и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов регламентирован Указом Президента РФ от 01 июля 2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», которым утверждено Положение о таких комиссиях.

Пунктом 8 настоящего Указа Президента РФ органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано а) в 2-месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов; б) руководствоваться настоящим Указом при разработке названных положений.

Указом Президента РФ от 01 июля 2010 № 821 также не предусмотрена возможность для передачи полномочий комиссий по урегулированию конфликта интересов комиссиям по противодействию коррупции.

Указ Президента РФ в силу статьи 90 Конституции РФ обязателен для исполнения на всей территории РФ, следовательно, нормативные правовые акты администрации городского округа ЗАТО Большой Камень не должны противоречить ему.

Положения части 5 статьи 2 Порядка образования комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии городского округа ЗАТО Большой Камень, утвержденного решением Думы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 апреля 2009 № 296, как противоречащие части 1 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», части 4 статьи 14.1 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Указу Президента РФ от 01 июля 2010 № 821 применению не подлежат.

Более того, часть 5 статьи 2 указанного Порядка решением Шкотовского районного суда от 29 августа 2011 г., вступившим в силу 11 октября 2011 г., признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия.

Как следует из п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

В силу ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно п. 8 ст. 35 Устава городского округа ЗАТО Большой Камень (в редакциях по состоянию на дату вынесения постановлений №№ 291, 935, 324) муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. П. 9 указанной статьи Устава установлено, что официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его текста в газете «ЗАТО».

В судебном заседании установлено, что Положение о Комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, равно как и внесенные в него постановлениями и.о. главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 октября 2010 г. № 935 и от 11 марта 2011 г. № 324 изменения и дополнения, опубликованы в газете «ЗАТО» не были.

Учитывая, что пункт 2 постановления администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 г. № 291 в части слов «и по урегулированию конфликта интересов» (в редакции постановления и.о. главы администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 11 марта 2011 г. № 324); абзацы 7, 8, 9, 10 раздела 1; абзац 2 раздела 2; абзацы 12, 13 раздела 3; абзацы 8, 9, 10 раздела 4 Положения о комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции и по урегулированию конфликта интересов (в редакциях, утвержденных постановлениями и.о. главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 мая 2010 г. № 935, от 11 марта 2011 г. № 324) противоречат части 4 статьи 14.1 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 1 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», пункту 8 Указа Президента Российской Федерации от 01 июля 2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», а также тот факт, что имело место нарушение правил опубликования нормативно-правового акта, суд признает оспариваемые прокурором нормы недействующими и не подлежащими применению со дня их принятия.

Доводы представителя администрации городского округа ЗАТО Большой Камень в части того, что Положение о комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции и по урегулированию конфликта интересов нормативно-правовым актом не является, суд находит необоснованным, поскольку указанное Положение издано управомоченным органом местного самоуправления, в нем содержатся правовые нормы (правил поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Доводы представителя администрации городского округа ЗАТО Большой Камень в части того, что оспариваемые нормы затрагивают права, свободы и обязанности только муниципальных служащих – работников администрации являются несостоятельными, поскольку Комиссия по противодействию коррупции и по урегулированию конфликта интересов рассматривает заявления как муниципальных служащих, так и граждан, замещавших ранее должности муниципальной службы, что прямо следует из текста Положения.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи, обращение прокурора ЗАТО г. Большой Камень с настоящим заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц суд находит обоснованным.

Руководствуясь ст.ст.194-199 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать пункт 2 постановления администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 г. № 291 в части слов «и по урегулированию конфликта интересов» (в редакции постановления и.о. главы администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 11 марта 2011 г. № 324); абзацы 7, 8, 9, 10 раздела 1; абзац 2 раздела 2; абзацы 12, 13 раздела 3; абзацы 8, 9, 10 раздела 4 Положения о комиссии администрации городского округа ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, утвержденного постановлением администрации городского округа ЗАТО Большой Камень от 24 февраля 2009 г. № 291 (в редакциях, утвержденных постановлениями и.о. главы городского округа ЗАТО Большой Камень от 28 мая 2010 г. № 935, от 11 марта 2011 г. № 324), недействующими и не подлежащими применению со дня их принятия.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Приморский краевой суд с подачей жалобы в Шкотовский районный суд в течение месяца со дня составления решения в его окончательной форме.

С мотивированным решением стороны вправе ознакомиться 09 апреля 2012 года.

Решение изготовлено с применением компьютера.

Судья Е.П. Аркадьева