Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-42/2012 по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 6, 10 Порядка предоставления субсидий из бюджета Забайкальского края на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 12.04.2012 № 156,

установил:

Постановлением Правительства Забайкальского края от 12.04.2012 № 156 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета Забайкальского края на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (далее по тексту - Порядок), официально опубликованный в газете «Азия-Экспресс» от 23 апреля 2012 года № 16/1 (л.д. 26-27).

В соответствии с пунктом 6 Порядка Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края в течение 3 рабочих дней с момента поступления регистрирует заявление и документы в специальном журнале, рассматривает их в течение 10 рабочих дней с даты регистрации заявления и принимает решение о включении или отказе во включении крестьянского (фермерского) хозяйства в реестр получателей субсидии, имеющих право на получение субсидии.

Согласно абзацу 2 пункта 7 Порядка в случае принятия решения об отказе во включении крестьянского (фермерского) хозяйства в указанный реестр ему направляется письменное уведомление с указанием причины отказа в течение 5 рабочих дней со дня принятия решения.

В силу пункта 10 Порядка Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края ежеквартально представляет в Управление Федерального казначейства по Забайкальскому краю до 15-го числа месяца, следующего за текущим кварталом, сводную справку-расчет размера субсидии, указанную в пункте 8 настоящего Порядка, и платежное поручение, оформленное в установленном порядке.

Прокурор обратился с заявлением о признании недействующим пунктов 6, 10 Порядка. При этом указал, что отсутствие в пункте 6 Порядка регламентации процедуры направления заявителям должностными лицами Министерства сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края уведомления о включении крестьянского (фермерского) хозяйства в реестр получателей субсидии, а также сроков направления такого уведомления необоснованно исключает право крестьянских (фермерских) хозяйств своевременно узнать о принятом в отношении них решении. Отсутствие нормативного закрепления необходимой административной процедуры свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов и противоречит положениям Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», обязывающим государственный орган или должностное лицо давать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Кроме того, прокурор указывает на допущенное в п. 10 Порядка нарушение юридической техники, заключающееся в неопределенности использованного в данной норме понятия «текущий» месяц. Если учесть, что указанная в п. 10 Порядка справка-расчет должна составляться по истечении отчетного квартала, то есть, например, за первый квартал – во втором квартале, то текущим будет являться не первый, а второй квартал. Указанная неопределенность нормы свидетельствует о противоречии п. 10 Порядка требованиям ч. 2 ст. 23 Закона Забайкальского края от 18.12.2009 № 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края», согласно которым нормативный правовой акт излагается точным и лаконичным языком, исключающим двусмысленные толкования, декларации, повороты, устаревшие слова и выражения, образные сравнения, метафоры, при его составлении следует соблюдать логическую последовательность изложения.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал, дал пояснения аналогичные изложенным в заявлении.

Представители Правительства Забайкальского края ФИО1, ФИО2 с заявлением прокурора не согласились. Полагают, что предоставление субсидии на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, представляет собой государственную услугу, в связи с чем, положения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не могут распространяться на случаи предоставления субсидии. О предоставлении субсидии заявители могут узнать при получении платежного поручения. Кроме того, Порядок устанавливает срок уведомления гражданина в случае отказа в предоставлении субсидии, что указывает на отсутствие каких-либо коррупциогенных факторов. Считают необоснованным мнение прокурора о том, что федеральному законодательству не соответствует п. 6 Порядка, который устанавливает порядок рассмотрения заявления гражданина и определяет характер принимаемых решений, и сам по себе не содержит положений, исключающих либо ставящих в зависимость от усмотрения властных структур возможность уведомления гражданина о принятом в отношении него решении. Полагают, что формулировка, изложенная в п. 10 Порядка исключает возможность его неоднозначного толкования.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд не находит оснований для удовлетворения заявления прокурора по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 данного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства на уровне Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 указанного Федерального закона сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организация, индивидуальный предприниматель (далее - сельскохозяйственный товаропроизводитель), осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем семьдесят процентов за календарный год. К их числу закон относит и крестьянские (фермерские) хозяйства в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель.

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (пункт 3 части 4 статьи 5 Федерального закона 29.12.2006 № 264-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона 29.12.2006 № 264-ФЗ одной из мер реализации государственной аграрной политики является предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» крестьянское (фермерское) хозяйство (далее также - фермерское хозяйство) представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Фермерское хозяйство может быть создано одним гражданином.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления содействуют созданию фермерских хозяйств и осуществлению ими своей деятельности, оказывают поддержку фермерским хозяйствам, в том числе посредством формирования экономической и социальной инфраструктур для обеспечения доступа фермерским хозяйствам к финансовым и иным ресурсам, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации о малом предпринимательстве.

Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» также предусматривает предоставление субъектам малого и среднего предпринимательства государственной поддержки путем предоставления субсидий в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.ст. 7, 17).

Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31.10.2011 № 874 (далее – Правил), установлен порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с возмещением части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей (далее - крестьянские (фермерские) хозяйства), при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (далее - субсидии) (п. 1).

Согласно пункту 2 указанных Правил субсидии предоставляются на проведение кадастровых работ при оформлении в собственность используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в целях: уточнения границ земельных участков, предоставленных крестьянским (фермерским) хозяйствам в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение или в аренду; образования земельных участков в счет земельных долей, принадлежащих крестьянским (фермерским) хозяйствам на праве собственности и на праве аренды с последующим выкупом; образования земельных участков, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, при предоставлении их крестьянским (фермерским) хозяйствам; при уточнении границ земельных участков, право собственности на которые возникло до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Субсидия предоставляется бюджету субъекта Российской Федерации при соблюдении ряда условий, в том числе при условии наличия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок предоставления средств на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств при оформлении в собственность используемых ими земельных участков, в том числе сроки рассмотрения документов, представляемых крестьянским (фермерским) хозяйством для получения указанных средств (п. 3 Правил).

В соответствии с указанными Правилами Постановлением Правительства Забайкальского края от 12.04.2012 № 156 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета Забайкальского края на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (далее Порядок), которым установлены критерии отбора крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидии на возмещение части затрат при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, условия и порядок предоставления субсидии, порядок возврата субсидии в случае нарушения условий, установленных при ее предоставлении.

Согласно данному Порядку для получения субсидии крестьянские (фермерские) хозяйства, в том числе индивидуальные предприниматели вправе обратиться с соответствующим заявлением и приложенными к нему в соответствии с перечнем документами с Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края.

В свою очередь, согласно оспариваемому пункту 6 Порядка, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края в течение 3 рабочих дней с момента поступления регистрирует заявление и документы в специальном журнале, рассматривает их в течение 10 рабочих дней с даты регистрации заявления и принимает решение о включении или отказе во включении крестьянского (фермерского хозяйства) в реестр получателей субсидии, имеющих право на получение субсидии.

Полагая пункт 6 Порядка несоответствующим действующему федеральному законодательству, прокурор ссылается на наличие в нем коррупциогенных факторов, на его противоречие пункту 1 статьи 4, пункту 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный им порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч.ч. 1, 2 ст. 1).

Под обращением гражданина указанный закон подразумевает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. К числу заявлений Закон относит просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц (п.п. 1, 3 ст. 4).

Пунктом 3 статьи 5, пунктом 4 части 1 статьи 10 данного Федерального закона предусмотрены право гражданина на получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов и обязанность государственного органа или должностного лица дать по существу вопросов письменный ответ.

Часть 1 статьи 12 Закона предусматривает обязанность рассмотреть письменное обращение в течение 30 дней со дня его регистрации.

Из правовой позиции Конституционного Суда РФ, приведенной в постановлении от 18.07.2012 № 19-п, следует, что субъектами конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления подлежат признанию и объединения граждан, к числу которых следует отнести и крестьянские (фермерские) хозяйства.

Таким образом, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет общие правила рассмотрения обращений, заявлений граждан, которые подлежат применению во всех случаях, за исключением случаев установления иного порядка федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Ссылку представителей Правительства Забайкальского края на то, что действие указанного закона не распространяется на случаи предоставления субсидии, которая, по своей сути, является государственной услуги, суд находит несостоятельной. Из содержания положений ч.ч. 1, 2 ст. 1, п. 4 ст. 2, ст. 12, ч.ч. 1, 14 ст. 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» усматривается, что порядок предоставления государственной услуги устанавливается административным регламентом, принимаемым органом, предоставляющим услугу, который по своему содержанию не должен противоречить действующему законодательству. Указанное свидетельствует о том, что Федеральный закон не устанавливает специальный порядок рассмотрения заявлений граждан о предоставлении государственной услуги, а значит, не исключает действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Из содержания пункта 6 Порядка усматривается, что им определен порядок рассмотрения заявления, установлен более короткий, по сравнению с закрепленным в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», срок рассмотрения заявления, определен характер принимаемых в результате рассмотрения заявления решений. При этом им не предусмотрен порядок дальнейшего уведомления заявителя о принятом решении.

Порядок направления заявителю письменного уведомления о принятии решения об отказе во включении в реестр получателей субсидии предусмотрен пунктом 7 Порядка, согласно которому указанное уведомление подлежит направлению с указанием причин отказа в течение 5 рабочих дней со дня принятия решения.

Указанный пункт прокурор не оспаривает.

Анализируя положения пунктов 6 и 7 Порядка суд приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт не регулирует вопросы уведомления заявителей о результатах рассмотрения их заявлений, поскольку указанные положения содержатся в пункте 7 Порядка, которым, в свою очередь, установлен особый порядок уведомления об отказе во включении в реестр получателей субсидии и предусмотрена возможность обжалования такого решения.

Суд не может принять во внимание доводы о том, что отсутствие именно в пункте 6 Порядка указания на необходимость уведомления заявителя о включении его в реестр получателей субсидии и на сроки такого уведомления создает неопределенность при его применении на практике. В данном пункте получили нормативное закрепление иные административные процедуры, и отсутствие в нем порядка и сроков уведомления не создает каких-либо ограничений, затруднений при его применении, не влечет неопределенность, неясность, неоднозначность порядка осуществления прописанных в нем процедур.

В связи с этим, нельзя сказать и о том, что пункт 6 Порядка исключает процедуру уведомления заявителя о принятом решении либо ставит ее в зависимость от усмотрения властных структур. Оспариваемое положение само по себе не освобождает Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края от обязанности уведомить заявителя о результатах рассмотрения его заявления, которая лежит на нем в соответствии с положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Суд не может согласиться с утверждением прокурора о наличии в пункте 6 Порядка коррупциогенных факторов.

Согласно статьям 1, 2, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

В заявлении прокурор ссылается на наличие в оспариваемой норме коррупциогенных факторов, предусмотренных п.п. «в», «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.

Указанные пункты относят к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в числе прочего, выборочное изменение объема прав (возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)), а также отсутствие или неполноту административных процедур (отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка).

Между тем, положения пункта 6 Порядка не предусматривают широких пределов усмотрения или возможность установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению властных структур. Оснований полагать, что именно в результате действия указанной оспариваемой нормы возникла неполнота административных процедур, не имеется.

Таким образом, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований прокурора в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 6 Порядка.

Что касается пункта 10 указанного Порядка, устанавливающего что Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края обязано ежеквартально представлять в УФК по Забайкальскому краю до 15-го числа месяца, следующего за текущим кварталом, сводную справку-расчет размера субсидии, указанную в пункте 8 настоящего Порядка, и платежное поручение, оформленное в устанавливаемом порядке, то в нем суд так же не усматривает какую-либо неопределенность, неясность, неоднозначность.

Ссылка прокурора на неопределенность указанной нормы в части определения срока предоставления необходимых документов, представляется несостоятельной, так как из буквального прочтения нормы усматривается, что указанные в ней документы должны представляться уполномоченным органом ежеквартально (один раз в квартал, каждый квартал) до 15-го числа месяца, следующего за текущим (отчетным) кварталом.

Указанная формулировка исключает возможность ее неоднозначного толкования. Применение термина «текущий» следует отнести к вопросам юридической техники, и при отсутствии какой-либо неопределенности для единообразного понимания и толкования указанной нормы данное обстоятельство не может служить основанием для признания пункта 10 Порядка противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

При таком положении, требования прокурора подлежат оставлению без удовлетворения в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 197, 198, 199, 251-254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления заместителя прокурора Забайкальского края отказать в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.

Судья Т.И. Васильева

Решение в окончательной форме составлено 29.08.2012