Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Новосибирска, обратившегося в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к мэрии города Новосибирска о внесении изменений в нормативный правовой акт,

у с т а н о в и л :

Прокурор города Новосибирска обратился в суд с указанным иском, просит обязать мэрию города Новосибирска внести в Порядок подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска, утвержденный постановлением мэрии города Новосибирска от 27.10.2010 № 3671, изменение, дополнив его обязанностью органа местного самоуправления письменно информировать заявителя о причинах отказа в предоставлении ему земельного участка для строительства на территории города Новосибирска.

В обоснование требований в заявлении указано, что мэрией города Новосибирска 27.10.2010 принято постановление № 3671 «Об утверждении порядка подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска». Постановление является нормативным правовым актом и опубликовано 29.10.2010 в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска №85, с.21. Указанным постановлением утвержден Порядок подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска. Разделом 4 Порядка определены необходимые условия при подаче заявления о предоставлении земельного участка для строительства, список прилагаемых к заявлению документов, сроки рассмотрения заявления, причины отказа в размещении объекта и порядок оформления данного отказа. Однако Порядком не закреплена обязанность органов местного самоуправления города Новосибирска письменно информировать заявителя о причинах отказа в предоставлении земельного участка для строительства. Отсутствие в Порядке вышеуказанной обязанности согласно подпункту «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», свидетельствует о наличии в Порядке коррупциогенного фактора — широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность основания принятия решений, и подлежит устранению посредством закрепления данной обязанности в Порядке. Кроме того, прокурор полагает, что при утверждении упомянутого Порядка нарушены нормы пункта 3 статьи 3, пункта2 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-Ф3 «Об информации, информационных технологиях и защите информации»; пункта 2 статьи 15 Земельного кодекса РФ; пунктов 2, 3 статьи 5, подпункта 4 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; части 2 статьи 24, части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации.

В судебном заседании участвующий в процессе прокурор Гусев А.А. требования о внесении изменений в нормативный правовой акт поддержал, дал пояснения, аналогичные доводам заявления, представил в суд копию постановления мэрии города Новосибирска от 02.03.2011 №1774 «Об отказе обществу с ограниченной ответственностью «Пегас» в размещении объекта (л.д.31).

Представители мэрии города Новосибирска по доверенности Чагин Я.Я., Вольтер Р.Г. заявленные требования не признали по основаниям, изложенным в отзывах (л.д.21-25, 32-34).

Выслушав доводы участников процесса, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (пункт 2 статьи 1).

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", а также опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносить представления об устранении нарушений закона (часть 3 статьи 22 названного Закона).

Согласно пункту 2 статье 9.1 Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменений нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование прокурора об изменении нормативного акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования (пункт 3 статьи 9.1 Закона о прокуратуре).

Из буквального толкования указанной нормы следует, что по требованию прокурора нормативный акт может быть изменен органом или должностным лицом, указанным в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, с целью устранения допущенных нарушений законодательства в добровольном порядке, либо оспорен прокурором по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Судебным разбирательством установлено, что мэрией города Новосибирска 27.10.2010 принято постановление № 3671 «Об утверждении порядка подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска», в котором, в том числе, определены необходимые условия при подаче заявления о предоставлении земельного участка для строительства, список прилагаемых к заявлению документов, сроки рассмотрения заявления, причины отказа в размещении объекта и порядок оформления данного отказа (л.д.4-13).

09.06.2010 прокурор города Новосибирска обратился к мэру города Новосибирска с требованием: закрепить в Порядке подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска, утвержденном постановлением мэрии города Новосибирска от 27.10.2010 № 3671, обязанность органа местного самоуправления сообщать заявителю о причинах отказа в предоставлении земельного участка для строительства; привести Порядок в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 27.07.2006 № 149-Ф3 «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (л.д.14-16).

24.06.2010 мэр города Новосибирска в добровольном порядке исполнить требование прокурора об изменении нормативного акта отказался в связи с отсутствием в положениях документа коррупциогенных факторов (л.д.17-18).

В порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ данный отказ, оформленный письмом от 24.06.2011 № 01-1085, прокурором оспорен не был.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Законом о прокуратуре, он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В п. 9, 10 Постановления указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

Как видно из оспариваемого постановления, в нем установлены правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на регулирование отношений по подготовке правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска.

Указанное постановление опубликовано 29.10.2010 в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска № 85.

В статье 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определены пределы компетенции суда по делам, возникающим из публичных правоотношений, при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных актов. В силу указанной нормы суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления; а установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При этом, в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ у суда отсутствуют полномочия обязать орган местного самоуправления внести изменения или дополнения в нормативный правовой акт.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт.

На основании части 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ « О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность па которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

В соответствии с частью 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ, органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно ст. 27 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 № 616, в структуру органов местного самоуправления города Новосибирска входит местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования города Новосибирска - мэрия города Новосибирска.

На основании части 3 стастьи 42 Устава города Новосибирска в целях решения вопросов местного значения мэрия города Новосибирска обладает следующими полномочиями в области использования и охраны земель, охраны природы, недропользования, благоустройства: владеет, пользуется и распоряжается земельными участками, водными объектами, лесными участками, находящимися в муниципальной собственности города Новосибирска.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Пунктом 6 статьи 31 Земельного кодекса РФ установлено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Анализ норм статей 30, 31 Земельного кодекса РФ свидетельствует о том, что уполномоченный орган имеет право отказать заинтересованному лицу в принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта и, соответственно, в принятии решении о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием объекта в случае, если испрашиваемый земельный участок подлежит предоставлению без предварительного согласования места размещения объекга, то есть на торгах (конкурсах, аукционах), а также в случае, если предполагаемое на испрашиваемом земельном участке строительство противоречит экологическим, градостроительным и иным условиям использования соответствующей территории.

Пунктом 4.9 Порядка подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска установлены случаи отказа в размещении объекта, в том числе наличие ранее принятого решения комиссии о выборе земельного участка в пользу иного лица в отношении запрашиваемого земельного участка; принятие комиссией решения о формировании запрашиваемого земельного участка для предоставления без предварительного согласования места размещения объекта; несоответствие заявленного вида разрешенного использования земельного участка градостроительному регламенту; несоответствие предполагаемого места размещения объекта градостроительным и иным условиям использования территории и недр в ее границах наличие ранее поступившего в мэрию города Новосибирска заявления от другого заинтересованного лица в отношении запрашиваемого земельного участка и пр.

Указанный перечень оснований для отказа в размещении объекта является конкретным и исчерпывающим.

При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что наличие в упомянутом нормативном правовом акте коррупциогенного фактора заключается в отсутствии и неопределенности оснований принятия решения суд считает необоснованным.

Кроме того, в соответствии с Положением о комиссии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска, утвержденным постановлением мэра от 04.08.2003 N 1964, комиссия принимает решение на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, в соответствии с градостроительной документацией, документами государственного земельного кадастра и землеустройства, с учетом экологических, градостроительных, историко-культурных и иных условий использования соответствующей территории, информацией о сформированных или формируемых земельных участках и других представленных документов и материалов; решения комиссии по рассматриваемым вопросам принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов; результаты рассмотрения и решения комиссии оформляются протоколом заседания, который подписывается председательствующим и секретарем.

В силу п.4.10 Порядка подготовки правовых актов мэрии города Новосибирска о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска решение комиссии об отказе в размещении объекта является основанием для подготовки Главным управлением архитектуры и градостроительства мэрии города Новосибирска проекта постановления мэрии города Новосибирска об отказе в размещении объекта.

Ссылка прокурора на то обстоятельство, что отсутствие мотивировки в постановлениях мэрии города Новосибирска, принятых во исполнение упомянутого Порядка в отношении конкретных земельных участков, нарушает права граждан, суд также считает несостоятельной, поскольку в данных постановлениях имеется ссылка на правовые нормы, в соответствии с которыми органом местного самоуправления принято определенное решение. При таких обстоятельствах постановления мэрии города Новосибирска не могут быть признаны немотивированными. Кроме того, указанные ненормативные акты не являются предметом разбирательства по настоящему делу.

Оценив оспариваемый нормативный акт с точки зрения упомянутых норм права, суд считает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, права и охраняемые законом интересы граждан не нарушает.

Утверждение заявителя о том, что оспариваемое постановление не соответствует нормам Федерального закона от 27.07.2006 № 149-Ф3 «Об информации, информационных технологиях и защите информации»; Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» суд считает несостоятельным, поскольку правоотношения по предоставлению земельных участков для строительства, регулируемые оспариваемым постановлением, носят специфический характер и регламентированы специальными законами, в том числе Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подзаконными нормативными актами, принятыми в развитие указанных федеральных законов.

При этом Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-Ф3 регулирует отношения, возникающие при: осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий; обеспечении защиты информации.

Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Порядок рассмотрения органом местного самоуправления заявления гражданина или юридического лица о выборе земельного участка и предварительном размещении места размещения объекта не может быть урегулирован нормами указанного закона, поскольку имеет свои особенности, связанные со спецификой процедуры оформления прав на земельные участки, специальными сроками и мерой ответственности, установленные законодателем в сфере землепользования.

Суд не усматривает также не соответствия оспариваемого Порядка, нормам пункта 2 статьи15 Земельного кодекса РФ, согласно которой граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность; части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, обязывающей органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, в силу которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Прокурор не указал, каким образом упомянутых Порядок препятствует доступу к информации, ознакомлению граждан и юридических лиц с документами и материалами; не сослался на фактические обстоятельства и не представил доказательства, подтверждающие последствия в виде создания определенных преимуществ и дискриминации при предоставлении земельных участков для строительства на территории города Новосибирска; не обосновал наличие причинной связи между принятым нормативным актом и наступившими негативными последствиями.

С учетом изложенного суд не находит правовых оснований для удовлетворения требований прокурора города Новосибирска об обязании мэрии города Новосибирска внести изменения в нормативный правовой акт.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.196-199 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

р е ш и л:

В удовлетворении заявленных требований прокурору города Новосибирска – отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в течение 10 дней в Новосибирский областной суд путем подачи кассационной жалобы через суд вынесший решение.

Судья В.А.Галина