Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № по заявлению прокурора Полесского района о признании пункта 4 решения Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ « О разработке Программы развития массового спорта в районе» незаконным и недействующим со дня принятия,

установил:

Прокурор Полесского района обратился в суд в порядке главы 25 ГПК РФ в защиту прав и свобод неопределённого круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании недействующим со дня принятия решения Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «О разработке Программы развития массового спорта в районе», полагая, что данное решение принято Советом с превышением своих полномочий, вследствие чего является незаконным.

В процессе рассмотрения дела прокурор уточнил свои требования, просил признать незаконным и недействующим с момента принятия пункт 4 решения Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «О разработке Программы развития массового спорта в районе» в связи с превышением Советом депутатов своих полномочий, а следовательно - нарушением действующего законодательства, в частности - Бюджетного кодекса РФ, что привело к нарушению прав и законных интересов Российской Федерации, муниципального образования и лиц, проживающих на его территории.

Из содержания заявления следует, что по результатам проверки прокуратурой района исполнения Советом депутатов МО «Полесский муниципальный район» законодательства о местном самоуправлении при принятии нормативных правовых и правовых актов были выявлены нарушения закона, выражающиеся в превышении Советом депутатов своих полномочий при принятии как нормативных, так и иных правовых актов.

Так, ДД.ММ.ГГГГ Совет депутатов принял решение о разработке Программы развития массового спорта в районе №, которым разработку программы поручил администрации района, установив срок представления проекта программы на рассмотрение Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ В связи с тем, что согласно ч.1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ долгосрочные целевые программы, реализуемые за счёт средств местных бюджетов, разрабатываются и утверждаются местной администрацией муниципального образования, своим решением Совет депутатов превысил полномочия, представленные ему действующим законодательством. В порядке надзора за нормотворчеством на данное решение прокурором был принесён протест, который был отклонён Советом безо всякой мотивировки, вследствие чего прокурор вынужден обратиться в суд с заявлением об отмене указанного решения в порядке главы 25 ГПК РФ в рамках представленных ему полномочий.

В судебном заседании прокурор Полякова М.И. поддержала уточнённые требования и пояснила, что обжалуемое решение принято Советом депутатов с превышением полномочий, указанным решением Совет вмешался в деятельность администрации муниципального образования и в бюджетный процесс по разработке, утверждению и исполнению долгосрочных целевых программ, в то время как с ДД.ММ.ГГГГ, согласно новой редакции ч.1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, утратил указанные полномочия. Принимая во внимание, что соответствующие структуры администрации муниципального образования, исполняя решение Совета, приступили к разработке соответствующей программы, прокурор посчитал нецелесообразным ставить перед судом вопрос о признании решения Совета недействительным полностью, а просит признать незаконным и недействующим со дня принятия пункт 4 указанного решения, которым администрации предписано представить проект программы на рассмотрение Совета к ДД.ММ.ГГГГ

Представитель заинтересованного лица председатель Совета депутатов МО «Полесский муниципальный район» Бобер Е.В. с заявлением прокурора не согласился и пояснил, что с целью упорядочения разработки мероприятий по развитию спорта в районе на несколько лет вперёд и упорядочению финансированию их из местного бюджета, Совет депутатов обратился к исполнительному органу - администрации муниципального образования с поручением разработать соответствующую программу и в указанный срок представить её на рассмотрение Совета, действую в рамках своих полномочий, предоставленных ему Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также Уставом муниципального образования; принятие программы развития спорта в районе не нарушает ничьих прав, а наоборот - принесёт пользу всем жителям муниципального образования. Что касается ч.1 ст.179 Бюджетного кодекса, на которую ссылается прокурор, - то её можно истолковать так, что местная администрация утверждает долгосрочные целевые программы лишь тогда, когда их финансирование предусматривается из бюджетов разных уровней. Кроме того, так как бюджет муниципального образования принимает и утверждает Совет, то он должен каким-то образом влиять на инициативу администрации по разработке и принятию программ, так как в противном случае программ может быть разработано очень много и средств на их финансирование в бюджете не окажется.

Представитель заинтересованного лица по договору адвокат Прокопьев В.В. заявление прокурора просил оставить без удовлетворения и пояснил, что в обжалуемом решении не говорится именно о долгосрочной целевой программе; не идёт речь также о её финансировании из бюджета муниципального образования. Принимая данное решение, Совет действовал в рамках своих полномочий, предоставленных ему Федеральным законом № 131-ФЗ, а также Уставом муниципального образования, регламентом районного Совета. Так как Совет принимает и утверждает бюджет района, он вправе контролировать и влиять на разработку администрацией программ развития района, финансирование которых может производиться из бюджетных средств. Обжалуемый прокурором пункт 4 решения не означает, что проект программы будет утверждаться на заседании Совета, депутаты лишь собирались обсудить разработанную администрацией программу и, в случае необходимости, высказать свои рекомендации и пожелания разработчику. Согласно Устава, депутатам Совета также предоставлено право ежегодного заслушивания главы администрации по выполнению им вопросов местного значения; вот в подобном порядке Совет и хотел ДД.ММ.ГГГГ заслушать главу администрации по вопросу разработанного им проекта программы развития спорта в районе. Также, если в настоящее время между двумя федеральными законами, - в частности - Федеральным законом № 131-ФЗ, регламентирующем принципы организации местного самоуправления, и Бюджетным кодексом РФ, регламентирующем, в том числе, бюджетный процесс органов местного самоуправления и определённым образом его ограничивающий, существуют противоречия, то в соответствии с ч.3 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ приоритет должен отдаваться этому федеральному нормативному акту, а не нормам Бюджетного кодекса.

Представитель главы администрации МО «Полесский муниципальный район» Андрейцева А.В. с заявлением прокурора согласилась и просила его удовлетворить, пояснив, что разработка и принятие долгосрочных целевых программ входит в компетенцию администрации; подобные программы принимаются по мере необходимости и в соответствии с имеющимися бюджетными средствами; процедура предоставления проекта программы на рассмотрение Совета депутатов к конкретной дате ничем не предусмотрена, является лишним звеном в процедуре разработки и принятия подобных программ администрацией муниципального образования и вмешательством представительного органа в деятельность администрации.

Заслушав прокурора, представителей заинтересованного лица, главы администрации, свидетеля, изучив письменные доказательства, суд приходит к следующему.

В силу ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с положениями ч.1 ст. 21, ч.4 ст. 27, ч.3 ст. 35 указанного Федерального закона предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Как следует из разъяснений, данных в п.13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» на основании ч.1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ в защиту прав и свобод неопределённого круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Из ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. 03.05.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Решением Полесского районного Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ№ «О разработке Программы развития массового спорта в районе» администрации района предписано разработать указанную программу и представить её проект на рассмотрение Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ

В обосновании требований прокурор сослался на п.2 ст. 1, ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, часть 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ указав, что оспариваемое решение противоречит Бюджетному кодексу, законодательству о местном самоуправлении, поскольку разработка, утверждение и реализация целевых программ при финансировании из местного бюджета осуществляется местной администрацией и к полномочиям Совета депутатов не относится; таким образом, оспариваемое решение нарушает права неопределённого круга лиц, проживающих на территории муниципального образования, поскольку принятие решений неуполномоченным органом местного самоуправления может повлечь за собой нецелевое расходование средств местного бюджета; кроме того посягает на прерогативу органов исполнительной власти в решении подобных вопросов.

Таким образом, реализуя представленное Законом право, прокурор обратился в суд с требованием прежде всего в защиту публичных интересов. В силу ст. 12 Гражданского кодекса РФ защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путём пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Из пояснений в суде председателя районного Совета депутатов Бобера Е.В. следует, что поручая своим решением администрации разработать программу развития массового спорта в районе до ДД.ММ.ГГГГ Совет имел в виду программу, рассчитанную на несколько лет, финансируемую в том числе из местного бюджета.

Свидетель ФИО7 - начальник отдела по делам образования, молодёжи и спорту районной администрации, - пояснила, что решение Совета № от ДД.ММ.ГГГГ было передано на исполнение в её отдел; программа развития спорта относится к долгосрочной, принимаемой на несколько лет, на реализацию которой потребуются бюджетные средства. Глава администрации ей не поручал разработку данной программы, но как законопослушный человек, получив решение Совета, которое по Уставу является обязательным, она должна была его выполнять, хотя, насколько ей известно, в других муниципальных образованиях подобные программы разрабатываются и принимаются самими администрациями, без какого-либо участия Совета депутатов.

Таким образом, суд приходит к выводу, что разработка и принятие программы развития массового спорта в районе, о которой идёт речь в обжалуемом прокурором решении, затрагивает бюджетные отношения, связанные с финансированием данной целевой программы.

Частью 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2009 г., полномочиями по утверждению муниципальных долгосрочных целевых программ обладали представительные органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. принята новая редакция ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, вступившая в законную силу с 01 января 2009 г., предусматривающая, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы) утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования в установленном им порядке. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в установленном им порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формировании и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Таким образом, с принятием Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации с 01.01.2009 г (ст. 179 Бюджетного кодекса РФ в редакции ФЗ от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ) внесены изменения в перечень полномочий представительных органов муниципального образования и местной администрации муниципального образования.

Так, в соответствии с нормами ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, действовавшими до 01 января 2009 года, долгосрочные целевые программы утверждались представительными органами муниципального образования (в данном случае Полесским районным Советом депутатов). Согласно действующим положениям ст. 179 Бюджетного кодекса РФ (с 01.01.2009 г.) порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формировании и реализации устанавливается соответственно правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (в данном случае - администрацией МО «Полесский муниципальный район»).

Из пояснений председателя Совета Бобер Е.В., представителя главы администрации Андрейцевой А.В., свидетеля ФИО8 следует, что программа развития массового спорта в районе относится именно к долгосрочной целевой программе, финансирование которой предполагается, в том числе, из бюджета муниципального образования. Показания указанных лиц опровергают утверждение представителя заинтересованного лица адвоката Прокопьева В.В. о том, что в решении Совета № 143 от 24.08.2011 г. речь идёт о какой-то иной программе, не предполагающей затрат из районного бюджета на её осуществление.

Действительно, как было установлено в судебном заседании, в Положении о бюджетном процессе в Полесском муниципальном районе, утверждённом решением Полесского районного Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ№ (ст.7, 18), Уставе МО «Полесский муниципальный район» (ст.8, 25), Положении о целевых программах муниципального образования «Полесский муниципальный район», утверждённом решением Полесского районного Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ№ (п.10,16,27) содержатся положения о том, что в исключительной компетенции районного Совета депутатов находится принятие планов и программ развития МО «Полесский район», установление критерий оценки эффективности их реализации, утверждение проектов программ и отчётов об их исполнении.

В то же время, учитывая положения Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ, подобные полномочия представительного органа местного самоуправления муниципального образования распространялись на правоотношения, возникшие до 01.01.2009 года; с этого времени они утратили соответствующие полномочия.

Сравнительный анализ оспариваемых положений с федеральными нормами права приводит к выводу о том, что указанные выше нормы муниципальных актов противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку наделяют Совет депутатов отдельными полномочиями исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления по осуществлению вопросов правового регулирования и бюджетного финансирования при разработке и принятии долгосрочных целевых программ.

Согласно ст. 258 ГПК РФ, разъяснениям, содержащимся в п.25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», основанием в удовлетворении заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, в том числе - при нарушении органом полномочий принятия оспариваемого решения, а также несоответствием его содержания требованиям нормативного правового акта, в том числе и федерального закона, имеющего большую юридическую силу.

Несмотря на то, что в п.10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говориться, что к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчётов об их исполнении, суд, установив, что в данном конкретном случае речь идёт о долгосрочной целевой программе, реализуемой за счёт средств местного бюджета, приходит к выводу, что в указанном случае данный вопрос должен регулироваться в соответствии с новой редакцией ч.1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, то есть специального закона, регламентирующего межбюджетные отношения, в соответствие с которым должны быть приведены иные законодательные акты Российской Федерации, и предписания которого были нарушены при принятии Полесским районным Советом депутатов решения № от ДД.ММ.ГГГГ

На основании изложенного, с учётом уточнённых требований, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления прокурора о признании п.4 решения Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «О разработке Программы развития массового спорта в районе», обязывающего администрацию района представить проект Программы на рассмотрение Совета ДД.ММ.ГГГГ незаконным и не действующим со дня его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 245, 258 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Полесского района Калининградской области удовлетворить.

Признать незаконным и недействующим со дня его принятия пункт 4 решения Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «О разработке Программы развития массового спорта в районе».

Решение может быть обжаловано в Калининградский областной суд в течение 10 дней со дня его вынесения.

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ

Судья: Н.В.Переверзин