Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Бийска в защиту интересов неопределенного круга лиц об оспаривании пункта 2.8.2 Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска, утвержденного Постановлением Администрации города Бийска Алтайского края от ДД.ММ.ГГГГ№, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор г. Бийска обратился в суд с указанным заявлением в котором просит суд признать пункт 2.8.2 Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска, утвержденного постановлением Администрации города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№, противоречащим действующему законодательству.

В обоснование заявления указывает, что прокуратурой г. Бийска проведена антикоррупционная экспертиза постановления Администрации города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска» (далее по тексту Положение).

В ходе экспертизы установлено, что в пункте 2.8.2 Положения содержится коррупциогенный фактор - выборочное изменение объема прав.

В соответствии с п. 1.3 Положения формирование кадрового резерва проводится в целях своевременного замещения вакантных должностей муниципальной службы лицами, соответствующими квалификационными требованиями по замещаемой должности.

В обязательном порядке формируется кадровый резерв на замещение высших, главных, ведущих и старших (за исключением советника (консультанта) главы Администрации города, советника (консультанта) Администрации города, помощника главы Администрации города, помощника первого заместителя, заместителя главы Администрации города) должностей муниципальной службы.

Руководители структурных подразделений формируют предложения в соответствии с настоящим Положением по кадровому резерву на должность руководителя, специалистов и представляют управляющему делами Администрации города (п. 2.3 Положения).

По итогам изучения материалов, предоставленных управляющим делами, глава Администрации города принимает решение о зачислении кандидата в кадровый резерв. При положительном решении фамилии кандидатов заносятся в банк данных «Кадровый резерв».

Пунктом 2.8.2 Положения предусмотрено, что основанием для включения граждан в кадровый резерв является рекомендация руководителя, заместителя руководителя структурного подразделения.

Вместе с тем, порядок получения данной рекомендации, необходимые для этого документы Положением не предусмотрены. Также порядок получения данной рекомендации и необходимые для этого документы не предусмотрены каким-либо иным муниципальным правовым актом.

Согласно Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Бийска, утвержденного решением Думы города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№, конкурс может проводиться по решению руководителя органа местного самоуправления при наличии вакантной должности. Вакантной должностью признается не замещенная на момент объявления конкурса должность, предусмотренная в штатном расписании органа местного самоуправления города.

В силу сложившейся в городе практики, образовавшаяся в Администрации города вакантная должность заполняется лицом, состоящим в кадровом резерве.

Статьей 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено, что на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 данного Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Аналогичные положения закреплены в статье 54 Устава муниципального образования город Бийск.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) является коррупциогенным фактором.

В этой связи заявитель полагает, что в Положении имеется коррупциогенный фактор - выборочное изменение объема прав - так как в данном случае решение вопроса о включении в кадровый резерв граждан решается главой Администрации города на основании материалов, предоставленных управляющим делами, которому в свою очередь предложения по кандидатам в кадровый резерв предоставляются руководителями структурных подразделений, то есть вопрос о включении в кадровый резерв граждан остается на усмотрение должностных лиц Администрации города, что является недопустимым и противоречит общим принципам поступления на муниципальную службу граждан, которые установлены Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ.

ДД.ММ.ГГГГ прокуратурой города в адрес Администрации города Бийска было внесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, требование прокурора было отклонено.

В связи с этим, ссылаясь на нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (далее по тексту Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации) об участии прокурора в рассмотрении дел судами, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГПК РФ) об участии в деле прокурора заявитель в заявлении просил суд удовлетворить заявление.

В настоящем судебном заседании участвующий в деле прокурор Карабина Д.А. поддержала заявление прокурора по обстоятельствам в нем изложенным.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Бийска по доверенности ФИО1 в настоящем судебном заседании возражала относительно удовлетворения заявления прокурора.

В обоснование своих возражений представитель заинтересованного лица указала, что с точки зрения закона на Администрацию города Бийска возложена обязанность доказать, что оспариваемый нормативный правовой акт принят соответствующим органом и не противоречит действующему законодательству.

Статьей 33 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что органы местного самоуправления могут формировать кадровый резерв.

Администрация города Бийска вправе определять порядок формирования кадрового резерва.

Постановлением Администрации города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№ утверждено Положение о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска. Постановление опубликовано в газете «Муниципальный вестник».

В своем заявлении прокурор указывает на несоответствие пункта 2.8.2 Положения статье 16 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» согласно которой, на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой. При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

По мнению представителя заинтересованного лица, пункт 2.8.2 Положения статье 16 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не противоречит.

Для назначения на муниципальную службу и включения в кадровый резерв существует два способа:

1) принятие решения представителем нанимателя - должностным лицом Администрации города Бийска;

2) проведение конкурса и назначение на должность (включение в кадровый резерв) по результатам конкурса.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» при замещении должности муниципальной службы в муниципальной образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Представитель заинтересованного лица считает, что из указанной нормы следует, что проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы не является обязательным для органов местного самоуправления.

Администрация города полагает, что внесение руководителями и заместителями руководителей предложений главе Администрации города Бийска о кандидатурах для включении в резерв на замещение вакантных должностей не является необоснованным исключением из общих правил в связи с возможностью в силу прямого указания закона принятия кадровых решений без проведения конкурса.

К тому же нахождение гражданина в кадровом резерве не является безусловным основанием для замещения должности муниципальной службы.

В этой связи, представитель заинтересованного лица в настоящем судебном заседании просила суд отказать заявителю в удовлетворении заявления в полном объеме.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее по тексту ПП ВС РФ № 48 от 29.11.2007 г.) в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В соответствии с п. 16 ПП ВС РФ от 29.11.2007 № 48 обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

На основании п. 20 ПП ВС РФ от 29.11.2007 № 48 выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

В рассматриваемом случае прокурор г. Бийска обратился в суд с заявлением, в котором просит суд признать пункт 2.8.2 Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска, утвержденного постановлением Администрации города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№, противоречащим действующему законодательству.

В ходе проведенной прокуратурой г. Бийска экспертизы установлено, что в пункте 2.8.2 Положения содержится коррупциогенный фактор - выборочное изменение объема прав.

В силу пункта 3 части 1 Устава муниципального образования город Бийск от ДД.ММ.ГГГГ№, принятого решением Думы города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№, Администрация города Бийска входит в структуру органов местного самоуправления и является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования город Бийск

Частью 1 статьи 60 Устава муниципального образования город Бийск, установлено, что постановления и распоряжения Администрации города Бийска входят в систему муниципальных правовых актов города Бийска.

В соответствии со статьей 55 Устава муниципального образования город Бийск муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальным служащим города является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами Алтайского края, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств бюджета города.

На муниципальную службу города вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы города, при отсутствии обстоятельств, указанных в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Поступление гражданина на муниципальную службу города осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы города, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы города устанавливается решением Думы города.

Статьей 33 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено, что в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.

Таким образом, Администрация города Бийска вправе определять порядок формирования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска.

Постановление Администрации города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска» опубликовано в «Муниципальном вестнике» №ДД.ММ.ГГГГ, являющимся в соответствии с ч. 3 ст. 64 Устава муниципального образования город Бийск источником официального опубликования муниципальных правовых актов города Бийска.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый правовой акт принят в пределах полномочий Администрации города Бийска с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Согласно п.п. 24, 25 ПП ВС РФ от 29.11.2007 № 48 если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.

Прокурор в заявлении ссылается на статью 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которой на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой. При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Однако оспариваемый пункт 2.8.2. Положения, указанной нормам закона не противоречит.

Пунктами 2.3, 2.4 Положения предусмотрено, что руководители структурных подразделений формируют предложения в соответствии с настоящим Положением по кадровому резерву на должность руководителя, специалистов и представляют управляющему делами Администрации города. По итогам изучения материалов, предоставленных управляющим делами, глава Администрации города принимает решение о зачислении кандидата в кадровый резерв. При положительном решении фамилии кандидатов заносятся в банк данных «Кадровый резерв».

В соответствии с пунктом 2.7 Положения в кадровый резерв могут быть включены муниципальные служащие и граждане, отвечающие квалификационным требованиям, установленным действующим законодательством, обладающие необходимыми профессиональными, деловыми и личными качествами. Включение в кадровый резерв муниципальных служащих и граждан осуществляется с их письменного согласия.

На основании пункта 2.9 Положения в кадровый резерв на замещение одной вакантной должности муниципальной службы может быть включено не более трех муниципальных служащих (граждан).

В силу пункта 2.8 Положения основанием для включения гражданина в кадровый резерв является рекомендация руководителя, заместителя руководителя структурного подразделения Администрации города.

Таким образом, Положением определено лицо, утверждающее кадровый резерв, - глава Администрации города Бийска, и лицо, вносящее предложения о кандидатурах в кадровый резерв - руководитель, заместитель руководителя структурного подразделения Администрации города.

Согласно доводам заявления, в Положении имеется коррупциогенный фактор - выборочное изменение объема прав - так как в данном случае решение вопроса о включении в кадровый резерв остается на усмотрение должностных лиц Администрации города.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Понятие коррупции закреплено в статье 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» согласно которой: коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Для назначения на муниципальную службу и включения в кадровый резерв существует два варианта:

1) принятие решения представителем нанимателя - должностным лицом Администрации города Бийска,

2) проведение конкурса и назначение на должность (включение в кадровый резерв) по результатам конкурса.

Из указанной нормы следует, что проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы не является обязательным для органов местного самоуправления.

Следовательно, назначение на должность по решению должностного лица - представителя нанимателя не является необоснованным исключением из общего порядка и не создает условий для проявления коррупции.

Данный вывод касается и принципов формирования кадрового резерва, поскольку назначение на должность и формирование кадрового резерва имеют сходную правовую природу.

При таких обстоятельствах внесение руководителями и заместителями руководителей предложений главе Администрации города Бийска о кандидатурах для включении в резерв на замещение вакантных должностей не является необоснованным исключением из общих правил в связи с возможностью в силу прямого указания закона принятия кадровых решений без проведения конкурса.

Кроме того, нахождение гражданина в кадровом резерве не является безусловным основанием для замещения должности муниципальной службы.

В этой связи, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт 2.8.2 Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска, утвержденного постановлением Администрации города Бийска от ДД.ММ.ГГГГ№, не противоречит статье 16 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Таким образом, в удовлетворении заявления прокурора г. Бийска об оспаривании пункта 2.8.2 Положения о кадровом резерве для замещения вакантных должностей муниципальной службы Администрации города Бийска, утвержденного Постановлением Администрации города Бийска Алтайского края от ДД.ММ.ГГГГ№, следует отказать.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления прокурора города Бийска отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление прокурора в Алтайский краевой суд через Бийский городской суд Алтайского края в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий: Матвеев А.В.

справка: решение по состоянию на 28.11.2012 в законную силу не вступило.