Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Полесского района Калининградской области об оспаривании решения Полесского районного Совета депутатов и действий администрации МО «Полесский муниципальный район»,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Полесского района Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании решения Полесского районного Совета депутатов, в котором просит признать недействующим с момента принятия решение Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подпрограмма развития системы захоронения и утилизации отходов МО «Полесский муниципальный район», указывая, что данное решение носит нормативный правовой характер, поскольку затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, рассчитано на неоднократное применение. Однако, пунктом 3 Решения определен порядок вступления в силу Решения с момента подписания, а не с момента опубликования, как предусмотрено федеральным законодательством, следовательно, нормативный правовой акт не опубликован и применяться не может. Кроме того, Решение принято органом местного самоуправления с превышением предоставленных полномочий, так как, учитывая п. 1 ст. 179 БК РФ, пп. 4 п. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку оспариваемым Решением утверждена муниципальная долгосрочная целевая программа, следовательно, нормативный правовой акт должен быть утвержден местной администрацией, а не Советом депутатов. Также, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов, является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил. Считает, что указанным Решением нарушены права неопределенного круга лиц, так как нарушен порядок введения в действие нормативного правового акта, а не опубликованные нормативные правовые акты применяться не могут. Кроме того, программа предусматривает расходование денежных средств из бюджета муниципального образования на развитие систем коммунальной инфраструктуры с подпрограммой развития системы захоронения и утилизации отходов, тем самым, оспариваемым Решением нарушаются права граждан на благоприятную окружающую среду.

В ходе судебного разбирательства прокурор Полесского района Калининградской области в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением, в котором дополнил заявленные требования и просит признать недействующим с момента принятия решение Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подпрограмма развития системы захоронения и утилизации отходов МО «Полесский муниципальный район» и признать действия администрации МО «Полесский муниципальный район» по применению указанного неопубликованного нормативного правового акта, не подлежащего применению, незаконными.

В судебном заседании старший помощник прокурора Полесского района Полякова М.И. поддержала заявленные требования в полном объеме по основаниям, указанным в заявлении.

Заинтересованное лицо глава МО «Полесский муниципальный район», исполняющий также полномочия главы администрации МО «Полесский муниципальный район», в судебное заседание не явился, надлежаще извещен, его интересы представляла Андрейцева А.В., которая в судебном заседании согласилась с доводами прокурора в части принятия Программы неполномочным органом - Советом депутатов, а не администрацией муниципального образования, и не согласилась с требованием о признании действий администрации незаконными, пояснив, что финансирование в бюджете на 2011 год на Программу не было предусмотрено и Программа не исполняется. Сведения, которые предоставил <данные изъяты>ФИО7, некорректны, это не пункты Программы, а исполнение непосредственных полномочий по мероприятиям в рамках Федерального закона № 131-ФЗ. Денежные средства на мероприятия по Программе не выделялись и администрация МО «Полесский муниципальный район» действия по исполнению Программы не осуществляла.

Представитель заинтересованного лица Совета депутатов МО «Полесский муниципальный район» Бобер Е.В. в судебном заседании с заявлением не согласился и пояснил, что Программа не является нормативным правовым актом, так как не затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Программа направлена на организацию работы полигона по твердым бытовым отходам. Считает, что Программа законна и вступление её в силу и её применение правомерно. Уставом муниципального образования администрация не наделена полномочиями по утверждению Программ, эти полномочия остаются за представительным органом, что вытекает из положений Конституции РФ и закреплено в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Представитель заинтересованного лица Совета депутатов МО «Полесский муниципальный район» Прокопьев В.В. в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился и пояснил, что оспариваемая Программа не является нормативным правовым актом, не содержит юридических норм, это совокупность взаимоувязанных мер, план действий, направленный на достижение единой цели и решение одной проблемы. Считает, что Совет депутатов правильно определил вступление Программы в силу с момента подписания и соответственно, администрация муниципального образования, исполняя данную Программу, ничего не нарушает.

Суд, заслушав старшего помощника прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав и оценив в совокупности представленные доказательства, приходит к следующему.

В судебном заседании установлено, что ДД.ММ.ГГГГ Полесским районным Советом депутатов было принято Решение № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подпрограмма развития системы захоронения и утилизации отходов МО «Полесский муниципальный район» (далее - Решение).

Согласно данному Решению была утверждена представленная «Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подпрограмма развития системы захоронения и утилизации отходов МО «Полесский муниципальный район» (далее - Программа) (п. 1); Решение вступает в силу со дня подписания (п. 3).

Прокурором Полесского района ДД.ММ.ГГГГ был принесен протест председателю Полесского районного Совета депутатов, в котором он потребовал Решение отменить как противоречащее действующему федеральному законодательству.

Решением Полесского районного Совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «О рассмотрении протеста прокуратуры» протест прокуратуры оставлен без удовлетворения.

Согласно доводам прокурора Решение принято органом местного самоуправления с превышением предоставленных полномочий, поскольку, в нарушении ст. 179 БК РФ, предусматривающей утверждение долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, местной администрацией муниципального образования, оспариваемым Решением утверждена муниципальная долгосрочная целевая программа, следовательно, нормативный правовой акт должен быть утвержден местной администрацией, а не Советом депутатов, а принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором.

Однако, согласно п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

В силу ст. 5 Федерального закона № 210-ФЗ от 30.12.2004 года «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» представительные органы муниципальных образований осуществляют полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса, в том числе и утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры.

Согласно ст. 11 данного закона Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования.

Согласно Уставу муниципального образования «Полесский муниципальный район» районный Совет депутатов является выборным представительным органом местного самоуправления муниципального района (п. 1 ст. 25); в исключительной компетенции районного Совета депутатов МО «Полесский район» находится, в том числе и принятие планов и программ развития МО «Полесский район», утверждение отчетов об их исполнении (пп. 4 п. 7 ст. 25).

Разрабатывает и вносит в районный Совет депутатов на утверждение проект районного бюджета, планы и программы социально-экономического развития МО «Полесский район», а также отчеты об их исполнении, глава администрации района в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности (пп. 7 п. 3 ст. 33 Устава МО).

Разработка программ и планов социально-экономического развития муниципального района и обеспечение их выполнения относится к компетенции администрации района (пп. 5 п. 6 ст. 34 Устава МО).

В соответствии с Положением о целевых программах муниципального образования «Полесский муниципальный район», утвержденным решением Полесского районного Совета депутатов № 189 от 22.04.2009 года «О целевых программах муниципального образования «Полесский муниципальный район» (далее - Положение), целевая программа муниципального образования «Полесский муниципальный район» представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области муниципального, экономического, экологического, социального и культурного развития муниципального образования «Полесский муниципальный район» (п. 2); по срокам реализации Программы могут быть: краткосрочные - продолжительностью до 2 лет, среднесрочные - продолжительностью от 2 до 10 лет, долгосрочные - продолжительностью свыше 10 лет (п. 9); краткосрочные и среднесрочные Программы утверждаются районным Советом депутатов (п. 10).

Таким образом, на основании изложенного и учитывая сроки реализации Программы (2011 - 2015 гг.), суд считает, что утверждение данной Программы находится в компетенции районного Совета депутатов.

Суд не может согласиться также с доводами прокурора о том, что данное Решение носит нормативный правовой характер, поскольку затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, рассчитано на неоднократное применение, о вступлении в силу с момента опубликования, а не подписания.

В силу ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно ст. 47 Федерального закона муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 1). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 2).

В соответствии со ст. 35 Федерального закона нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Согласно Уставу муниципального образования «Полесский муниципальный район» муниципальные правовые акты муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования) (п. 3 ст. 7); нормативные правовые акты, принятые районным Советом депутатов подлежат подписанию главой муниципального района в течение семи дней и обнародованию в течение десяти дней со дня их подписания (п. 5.1 ст. 7).

В то же время, в силу положений Постановления Пленума ВС РФ № 48 от 29.11.2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд считает, что нормативный характер оспариваемого решения Полесского районного Совета депутатов необходимо оценивать с «Программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Подпрограмма развития системы захоронения и утилизации отходов МО «Полесский муниципальный район», утвержденной данным решением.

В соответствии с Программой её целью является создание в МО «Полесский муниципальный район» организационных и экономических предпосылок для проектирования и реализации эффективной и экологически безопасной системы обращения с отходами, интегрированной в общерегиональную систему обращения с отходами.

Задачами Программы являются: совершенствование нормативно-правовой базы МО «Полесский муниципальный район» в сфере обращения с отходами; создание в МО «Полесский муниципальный район» комплекса объектов инфраструктуры, обеспечивающих выполнение технологического цикла обращения с отходами в соответствии с экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями; разработка предпроектного блока мероприятий по возмещению прошлого экологического ущерба; создание системы информации, обеспечивающей непрерывный мониторинг состояния системы обращения с отходами на территории МО «Полесский муниципальный район» (в разрезе муниципальных образований первого уровня); повышение экологической культуры и степени вовлеченности общественности в процесс формирования системы обращения с отходами.

Из анализа Программы следует, что программа не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспоренная Программа по существу является планом действий муниципальных органов МО «Полесский муниципальный район» для достижения цели и решения задач, определенных в Программе. Из Программы видно, что её реализация зависит не только от воли ее исполнителей, то есть той сферы, в которой только и возможно нормативное регулирование, но и от социально-экономических условий и финансовых возможностей - от объективных факторов, предусмотреть которые при принятии программы невозможно.

На основании изложенного, суд считает, что в самой природе данной Программы заложена возможность её неисполнения по объективным причинам, что в корне противоречит природе нормы права, которая должна исполняться и может быть исполнена при любых условиях, так как зависит только от желания лица ее исполнить.

Из содержания Программы видно, что непосредственно в ней никакие вопросы не разрешаются, так как говорится только о необходимости принятия тех или иных мер.

При таких обстоятельствах оспоренное прокурором решение не требовало обязательного обнародования (опубликования) и не должно было вступать в силу с момента опубликования, на что ссылался прокурор.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспоренный прокурором акт не является нормативным, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и вступает в силу с момента подписания.

С учетом вышеизложенного, суд считает, что оспариваемое Решение принято в соответствии с законом в пределах полномочий районного Совета депутатов и, следовательно, требования прокурора о признании недействующим с момента принятия Решения не подлежат удовлетворению.

Кроме того, суд считает не подлежащим удовлетворению и требование прокурора о признании действия администрации МО «Полесский муниципальный район» по применению указанной Программы незаконными.

Так, исходя из показаний свидетеля ФИО7, <данные изъяты> представленной информации о выполненной работе на полигоне ТБО № от ДД.ММ.ГГГГ, мероприятия, предусмотренные Программой, начали исполняться администрацией МО «Полесский муниципальный район».

Тем не менее, данное обстоятельство опровергается пояснениями представителей заинтересованных лиц и материалами дела. Доказательств, с достоверностью и бесспорностью подтверждающих исполнение администрацией муниципального образования программных мероприятий в судебных заседаниях не представлено и судом не добыто.

Вместе с тем, в случае начала исполнения администрацией муниципального образования Программы, принятой в соответствии с законом и вступившей в силу, действия администрации не могут быть признаны незаконными.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 258 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления прокурора Полесского района Калининградской области об оспаривании решения Полесского районного Совета депутатов и действий администрации МО «Полесский муниципальный район» отказать.

Мотивированное решение суда будет составлено в 5-ти дневный срок - ДД.ММ.ГГГГ.

Решение может быть обжаловано в Калининградский областной суд через Полесский районный суд в течение 10 дней со дня вынесения решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: З.М. Щелкова