Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Барнаула в защиту неопределенного круга лиц об оспаривании муниципального нормативно-правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Барнаула обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующими пунктов 2.1 и 3.6 Положения о Комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 24.02.2012г. №694 (далее – Положение).

В обоснование требований указал, что исходя из п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ приведенное Положение является нормативно-правовым актом, текст которого опубликован в газете «Вечерний Барнаул» 03.03.2012г. №32, а также размещен на официальном сайте администрации г. Барнаула. Пунктом 2.1 Положения одной из целей и задач комитета закреплено обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации, Алтайского края в области ЖКХ. Данная норма в части возложения на комитет полномочий по осуществлению контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации и Алтайского края в области ЖКХ требует от органов местного самоуправления выполнения несвойственных им функций, не соответствует полномочиям органов местного самоуправления, установленным ст. 14 ЖК РФ, а также задачам и функциям Государственной жилищной инспекции Алтайского края, закрепленным в постановлении Администрации Алтайского края от 04.08.2006г. №337 «О создании государственной жилищной инспекции Алтайского края».

В соответствии с пунктом 3.6 Положения на орган местного самоуправления возложены полномочия по осуществлению «технического надзора», однако данное понятие в действующем градостроительном законодательстве отсутствует. Статьи 53-54 Градостроительного кодекса РФ содержат понятие «государственный строительный надзор», который осуществляется только специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также «строительный контроль», проводимый лицом, осуществляющим строительство объекта капитального строительства, а в случаях предусмотренных договором – застройщиком, техническим заказчиком либо физическим или юридическим лицом, привлекаемыми на основании специального договора.

Внесенный 29.06.2012г. в Барнаульскую городскую Думу протест о приведении в соответствие с действующим законодательством вышеуказанных пунктов Положения был необоснованно отклонен решением от 31.08.2012г.

В отзыве на исковое заявление Барнаульская городская Дума возражает против удовлетворения требований, ссылаясь на то, что в силу положений п.п. 6, 23, 24 части 1 статьи 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения относится: обеспечение проживающих в городском округе жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Решение этих и некоторых других вопросов местного значения в соответствии с оспариваемым Положением относится к функциям и полномочиям КЖКХ. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, входящим в компетенцию комитета ЖКХ, помимо Положения регулируются ФЗ «О погребении и похоронном деле», ФЗ «Об отходах производства и потребления», Законами АК «Об охране окружающей среды в Алтайском крае», «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма», «О погребении и похоронном деле в Алтайском крае». Пунктом 2 статьи 8 ЖК РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют муниципальный жилищный контроль.

Таким образом, КЖКХ в целях решения вопросов местного значения городского округа в области ЖКХ в сфере, относящейся к компетенции комитета, фактически осуществляет муниципальный контроль, несмотря на то, что статьей 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» такая деятельность не поименована буквально, следовательно, к действиям Комитета по обеспечению контроля за правильным и единообразным применением законодательства РФ, АК, нормативных правовых актов Барнаульской городской Думы и администрации г. Барнаула в области ЖКХ по вопросам, относящимся к компетенции Комитета, подлежат применению положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Такой вывод подтверждается судебной практикой арбитражных судов. В этой связи п.2.1 Положения не вступает в противоречие с какими-либо нормами, имеющими большую юридическую силу.

Пункт 3.6 Положения также в полной мере соответствует гражданскому законодательству. Отсутствие в статье 8 ГрК РФ полномочий органов местного самоуправления по осуществлению технического надзора за капитальным ремонтом жилищного фонда не может служить запретом на осуществление данной деятельности органами местного самоуправления в рамках заключаемых муниципальных контрактов на выполнение работ по капитальному ремонту в контексте ст. 748 ГК РФ. Также органы местного самоуправления в порядке статьи 20 ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» согласовывают акты приемки выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, в рамках чего также возникает необходимость в техническом надзоре. Действующими нормативными техническими документами также предусмотрено осуществление технического надзора заказчиком производства работ при проведении капитального ремонта многоквартирных домов.

Кроме того, Барнаульская городская Дума полагает, что рассмотрение настоящего спора неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку обжалуемый муниципальный нормативный правовой акт, устанавливая право комитета ЖКХ на осуществление контроля за правильным и единообразным применением законодательства и технического надзора за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда, затрагивает тем самым права и законные интересы юридических лиц и иных хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В судебном заседании прокурор Т.Г. настаивала на удовлетворении искового заявления по изложенным в нем основаниям, полагая, что спор относится к подведомственности суда общей юрисдикции. Кроме того, прокурор указала, что КЖКХ не вправе осуществлять контрольные функции за исполнением законов РФ и субъекта РФ.

Представители заинтересованных лиц Барнаульской городской Думы В.В., ФИО1, возражали против удовлетворения искового заявления, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы гражданского дела, суд приходит к следующему выводу.

Решением Барнаульской городской Думы от 24 февраля 2012г. №694 утверждено Положение о комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула (далее – Положение о КЖКХ, Положение о комитете).

Данный правовой акт является нормативным, поскольку отвечает всем признакам такового: издан в установленном порядке уполномоченным органом местного самоуправления, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение в целях урегулирования общественных отношений.

Положение о КЖКХ опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» от 03 марта 2012 года № 32 (3546) в соответствии с частью 7 статьи 18 Устава городского округа - городаБарнаула Алтайского края, принятого Решением Барнаульской городской Думы от 20 июня 2008 года № 789 (далее – Устав г.Барнаула, Устав).

В силу пункта 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Право прокурора на обращение в суд с настоящим заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц (организаций и индивидуальных предпринимателей) вытекает из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Пунктом 2.1 Положения о КЖКХ предусмотрено, что в число основных задач комитета входит обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства Российской Федерации, Алтайского края, нормативных правовых актов Барнаульской городской Думы и администрации города Барнаула в области ЖКХ по вопросам, относящимся к компетенции комитета.

Согласно пункту 3.6 Положения о комитете для достижения основных целей и задач комитет осуществляет технический надзор за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда

Суд полагает, что заявление прокурора подведомственно суду общей юрисдикции вопреки противоположной позиции заинтересованных лиц.

По общему правилу, установленному статьей 245 ГПК РФ, суд общей юрисдикции рассматривает заявления граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов, если только рассмотрение этих заявлений прямо не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 228-ФЗ в статью 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающую подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, внесены изменения, согласно которым арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов в строго определенных данной статьей сферах, и только в прямо предусмотренных федеральным законом случаях – в иных сферах.

Действительно, обжалуемый муниципальный нормативный правовой акт, устанавливая право КЖКХ на осуществление контроля за правильным и единообразным применением законодательства и технического надзора за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда, так или иначе касается сферы деятельности юридических лиц и иных хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем ни статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ни нормами иного федерального закона к компетенции арбитражного суда не отнесено разрешение дел в вышеуказанных сферах, в связи с чем доводы заинтересованных лиц о неподведомственности спора суду общей юрисдикции основаны на неверном толковании норм процессуального права.

По смыслу статьи 253 ГПК РФ основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является установление прямого противоречия оспариваемого акта федеральному закону либо акту, имеющему большую юридическую силу.

Обращаясь в суд с иском, прокурор ссылается на то, что п. 2.1 Положения о комитете противоречит статье 14 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), а также задачам и функциям Государственной жилищной инспекции Алтайского края, закрепленным в постановлении администрации Алтайского края от 04.08.2006г. №337.

Прежде всего, согласно пункту 1.1 Положения о КЖКХ комитет является органом местного самоуправления, реализующим муниципальную политику в области экономического развития и устойчивого функционирования жилищно-коммунального хозяйства города.

В статье 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131) под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

Статьей 16 Закона №131 регламентированы вопросы местного значения городского округа, где затронуты различные области жизнедеятельности, при этом прямо сфера жилищно-коммунального хозяйства не предусмотрена.

Отсутствует соответствующее указание и в статье 14 ЖК РФ, предусматривающей полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Действующим федеральным законодательством не предусмотрено отдельное определение понятия «жилищно-коммунальное хозяйство». В преобладающем большинстве нормативно-правовых актов данный термин используется в качестве многокомпонентного образования, включающего в себя различные по своей направленности, относительно самостоятельные и зачастую неоднородные сферы деятельности. При этом подробное описание данных сфер осуществляется, как правило, в рамках регламентации полномочий тех или иных органов государственной власти или специализированных организаций.

Так, соответствующие правовые конструкции закреплены в Федеральном законе от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Положении о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденном Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 № 670.

Таким образом, для проверки полномочий органа местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства необходимо обратиться к перечисленным в соответствующем муниципальном нормативном правовом акте сферам деятельности данного органа.

Из системного анализа норм пункта 3 Положения о КЖКХ следует, что большинство функций Комитета связаны с решением вопросов местного значения городского округа, закрепленных в отдельных положениях статьи 16 Закона №131. В частности: - обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (подп.6 п.1 ст.16 Закона №131); - организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (подп.24 п.1 ст.16 Закона №131.

Кроме того, в пункте 3 Положения о КЖКХ содержатся функции Комитета, некоторые из которых прямо перечислены в статье 14 ЖК РФ, а именно: учет муниципального жилищного фонда (п.1 ч.1 ст. 14 ЖК РФ); ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (п.3 ч.1 ст. 14 ЖК РФ); предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п.5 ч.1 ст. 14 ЖК РФ); осуществление муниципального жилищного контроля (п.9 ч.1 ст. 14 ЖК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 17.1 Закона №131 органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

Пунктом 2 приведенной нормы закреплено, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон №294).

В силу пункта 4 статьи 2 Закона №294 муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

В соответствии с частью 1.1 статьи 20 ЖК РФ под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.

Из анализа приведенных норм следует, что сфера жилищно-коммунального хозяйства является разноплановой, полномочия органов местного самоуправления по осуществлению контроля в этой области закреплены в положениях ЖК РФ и Закона №131, следовательно, содержание пункта 2.1 Положения о КЖКХ об обеспечении Комитетом контроля за правильным и единообразным применением законодательства РФ, Алтайского края, нормативных правовых актов Барнаульской городской Думы и администрации г. Барнаула в области ЖКХ по вопросам, относящимся к компетенции комитета, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Надзорные полномочия Государственной жилищной инспекции Алтайского края в области жилищно-коммунального хозяйства, установленные Постановлением администрации Алтайского края от 04.08.2006г. №337 «О создании государственной жилищной инспекции Алтайского края», не совпадают с контрольными функциями КЖКХ, закрепленными в Положении о Комитете, следовательно, отсутствуют основания для признания недействующим оспариваемого пункта по указанному основанию.

Кроме того, суд не соглашается с позицией прокурора о том, что пункт 3.6 Положения о КЖКХ, предусматривающий осуществление Комитетом технического надзора за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда, противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Действительно, положениями ст.ст. 53-54 ГрК РФ предусмотрено осуществление «строительного контроля» и «государственного строительного надзора». Однако само по себе наличие в федеральном законодательстве определенных формулировок не препятствует использованию в муниципальном нормативном правовом акте иной терминологии, отражающей специфику деятельности органа местного самоуправления в определенной области.

Несмотря на то, что в статье 8 ГрК РФ прямо не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности по техническому надзору за исполнением работ по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда, само по себе закрепление за КЖКХ соответствующих функций отвечает задачам и направлениям деятельности данного органа.

Необходимость осуществления технического надзора возникает в рамках правоотношений, вытекающих из договора строительного подряда. Кроме того, в порядке статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» органы местного самоуправления согласовывают акты приемки выполненных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, что также предполагает осуществление технического надзора.

Прокурор г.Барнаула не оспаривал Положение о КЖКХ в связи с нарушением процедуры его принятия, либо отсутствием у Барнаульской городской Думы компетенции на принятие данного нормативного правового акта.

Принятие муниципальных правовых актов по вопросам местного значения предусмотрено статьей 7 Закона № 131, в систему таких актов входит устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, а также правовые акты администрации и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. В силу статьи 42 Устава г.Барнаула принятие общеобязательных правил, действующих на территории города, относится к компетенции Барнаульской городской Думы, соответственно, оспариваемое постановление принято Барнаульской городской Думой в рамках предоставленной ей компетенции. Кроме того, согласно статье 6 Закона №294 определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Соответственно, суд не усматривает оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим по причине несоблюдения процедуры его принятия либо выхода принявшего его органа за пределы своей компетенции.

Таким образом, заявление прокурора удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении требований прокурора г. Барнаула о признании недействующими пунктов 2.1 и 3.6 Положения о Комитете жилищно-коммунального хозяйства г. Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 24.02.2012г. №694.

Решение может быть обжаловано в Алтайский краевой суд через Центральный районный суд г.Барнаула в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.В. Попов