Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ФИО1 об оспаривании отказа Администрации Приозерского района Ленинградской области (ответ исх. № Х от 09.07.2013) в изменении вида разрешенного использования земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Калининский районный суд Санкт-Петербурга с требованиями признать незаконным отказ Администрации МО «Приозерский муниципальный район» от 09.07.2013 № Х по вопросам:

а) Организации и назначении публичных слушаний в связи с изменением вида разрешенного использования земельного участка площадью 109 000 кв. м. с кадастровым номером Х, расположенного по адресу: Х;

б) Изменении вида разрешенного использования на основании заключения о результатах публичных слушаний земельного участка площадью 109 000 кв. м. с кадастровым номером Х, расположенного по адресу: Х.

Обязать Администрацию МО «Приозерский муниципальный район» устранить в полном объеме нарушенное права заявителя посредством назначения публичных слушаний по вопросу изменением вида разрешенного использования земельного участка площадью 109 000 кв. м. с кадастровым номером Х, расположенного по адресу: Х.

Эти требования основаны заявителем на следующих доводах.

ФИО1 принадлежит на праве собственности вышеназванный земельный участок, изначально отнесенный к категория землепользования - земли сельскохозяйственного назначения; разрешенное использование участка - для хозяйственного производства, что подтверждается кадастровым паспортом этого земельного участка № Х 29.05.2011.

В настоящее время собственником принято решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка: Х.

С целью изменения вида разрешенного использования заявителем 24.06.2013 в Администрацию МО Приозерский муниципальный район» Ленинградской области (далее по тексту - «Заинтересованное лицо») подано соответствующее заявление об изменении вида разрешенного использования этого земельного участка с «для хозяйственного производства» на «для ведения садоводства» (далее по тексту - «Заявление»).

При этом, в заявитель указал на необходимость организовать и назначить публичные слушания в связи с изменением вида разрешенного использования земельного участка, поскольку изменение вида разрешенного использования возможно исключительно на основании заключения о результатах публичных слушаний.

В ответе Заинтересованного лица на Заявление от 09.07.2013 № 175/13-3-0 выражен отказ Заявителю по данным вопросам, с формулировкой о «прекращение переписки по рассмотрению вышеуказанного вопроса», поскольку данный вопрос рассмотрен ранее и решение по нему доведено до заявителя.

Нарушение прав Заявителя на изменение вида разрешенного использование земельного участка заключается в уклонении от законных требований по организации процедуры принятия такого решения и как следствие - безосновательности вышеуказанного решения об отказе в изменении вида землепользования.

В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции РФ пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется собственниками свободно.

Согласно подпункту. 4 пункта 1 ст.40 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10,2001 N 136-ФЗ (далее по тексту – ЗК РФ), собственники могут осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Пунктом 1 ст. 43 ЗК РФ установлено, что граждане осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами.

В силу пункта 1 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее по тексту – ГрК РФ) у каждого собственника есть право подать заявление об изменении вида разрешенного использования (далее - ВРИ).

Изменение вида разрешенного использования - это право собственника земельного участка, в реализации которого может быть отказано только на законных основаниях.

Согласно пункту 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. Любой вид разрешенного использования, из предусмотренных зонированием, выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Однако если на определенный земельный участок действие градостроительных регламентов не распространяется (регламенты не установлены), то порядок использования такого земельного участка определяется уполномоченными органами местного самоуправления (п. 7 ст. 36 ГрК РФ). То есть отсутствие градостроительных регламентов не лишает собственников земельных участков права изменить категорию или вид разрешенного использования такого земельного участка, так как в силу статьи 43 ЗК РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено ЗК РФ. Земельный кодекс РФ не устанавливает ограничения для изменении вида разрешенного использования земельного участка Заявителя.

Надлежит считать установленным, что право собственника земельного участка пользоваться, распоряжаться землей свободно, означает право подать заявление об изменении ВРИ Земельного Участка с требованиями изменить вид целевого использования земельного участка.

Оспариваемым отказом нарушено право Заявителя на изменение вида разрешенного использования земельного по своему усмотрению, что является недопустимым, противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее по тексту - «Закон об обороте») действие этого закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК Российской Федерации; согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 1 Закона об обороте одним из принципов, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, является сохранение целевого использования земельных участков этой категории.

Вместе с тем, в Законе об обороте отсутствуют специальные нормы, регулирующие установление или изменение разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. Следовательно, к этим отношениям применяются правила, установленные ЗК РФ и ГрК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. При этом законом предусмотрена возможность самостоятельного выбора собственником участка любого вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и процедур согласования - при наличии зонирования территории.

Порядок проведения градостроительного зонирования территорий установлен ГрК РФ.

Согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Исходя из положений статьи 31 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются применительно к территориям поселений и городских округов. Применительно к межселенным территориям подготовка правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки конкретной территории.

Кроме того, исходя из части 6 статьи 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36 ГрК РФ).

Согласно пункту 3 Решения совета депутатов МО «Приозерский муниципальный район» Ленинградской области от 04 мая 2006 года N 41 «О принятии решений по смене разрешенного использования земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения на территории Приозерского района» заявление об изменении ВРИ на территории района направляется Заинтересованному лицу. Отказ в изменении ВРИ допускается только после проведения публичных слушаний по данному вопросу.

Таким образом, отказ в изменении ВРИ без проведения публичных слушаний законом не допускается.

До принятия градостроительных регламентов решение об изменении одного вида разрешенного использования участка на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний (статья 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие ГрК РФ"). Указанные публичные слушания организуются и проводятся в установленном законом и полномочным органом местного самоуправления порядке с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 ГрК РФ в части соответствующих требований.

Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения принимается главой местной администрации на основании рекомендаций комиссии по заключению о результатах публичных слушаний.

Как указано в определении Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О необходимость проведения публичных слушаний связана с тем, что законные интересы лиц могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка какого-либо проекта, того или иного градостроительного решения. При этом Конституционный Суд РФ подчеркивает, что деятельность комиссии, в которую направляется заявление, не может расцениваться как допускающая принятие ею властных решений, по определению результатов публичных слушаний вместо их участников или вопреки представленным гражданами в протокол предложениям и замечаниям, поскольку предполагает лишь его документационное оформление.

Таким образом, комиссия не имеет право принимать какие-либо решения без проведения публичных слушаний.

Из этого вытекает и обязанность главы администрации принять решение об изменении вида разрешенного землепользования либо об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка только после публичных слушаний по данному вопросу.

Кроме того, надлежит принять во внимание, что ВРИ "для ведения садоводства" соответствует целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения.

В силу пункта 2 ст. 7 ЗК РФ земли, указанные в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Согласно пункту 1 ст. 77 ЗК РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78, статьей 81 ЗК РФ, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами для ведения садоводства.

В настоящий момент не существует законного основания для отказа в изменении ВРИ земельного участка заявителя.

Согласно ответу № Х от 30.08.2012 Минэкономразвития России основанием для отказа в изменении ВРИ могут быть исключительно общественно значимые причины:

- отрицательные результаты публичных слушаний;

(Публичные слушания по вопросу изменения ВРИ земельного участка, принадлежащего Заявителю не проводились до настоящего времени, в связи с чем отказ в изменении ВРИ по указанному основанию невозможен).

- несоответствие заявленных требований генеральному плану и (или) утвержденным проектам перепланировки территории;

(Проект планировки территории на земли сельскохозяйственных угодий не разрабатывается. Кроме того, сложившиеся градостроительная практика на территории Приозерского района Ленинградской области, а именно: отсутствие проекта планировки территории, в состав которой входит земельный участок Заявителя, - полностью подтверждает приведенные выводы).

- наличия решения о резервировании указанных земель. (Однако сведений о таком решении не имеется).

В судебном заседании, стороной заявителя выдвинутые в настоящем деле требования поддержаны по изложенным основаниям, дополнительно пояснив, что изменение ВРИ необходимо заявителю для возведения жилого дома для личных и семейных нужд, что невозможно на землях предназначенных ВРИ для сельского хозяйства, но возможно на земельном участке, переведенном в категорию "для ведения садоводства".

Орган местного самоуправления, чьё решение оспаривается в деле – Администрация Приозерского района Ленинградской области, будучи извещенным о времени и месте судебного заседания, не обеспечил явку своего представителя, о разбирательстве в свое отсутствие не просил, не требовал отложения разбирательства, не представил возражения, равно доказательства.

Выслушав заявителя, исследовав непосредственно и оценив в совокупности по правилам статьи 67 ГПК РФ представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Частью 1 статьи 254 ГПК РФ установлено, что гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В силу статьи 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Согласно разъяснениям абзаца второго пункта первого Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания).

В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

В настоящем деле решение об отказе в изменении ВРИ земельного участка облечено в форму ответа-разъяснения об основаниях прекращения переписки с гражданином по этому вопросу (л.д. 19).

Согласно разъяснениям пункта девятого Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2, правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).

Учитывая административно-властный характер спорного отношения и отсутствие признаков гражданского спора о равноценном частном интересе на обеих его сторонах, суд находит данное дело относимым к виду судопроизводства, предусмотренного подразделом 3 раздела 2 (глава 23, 25) ГПК РФ.

Пунктом 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2, разъяснено: принимая во внимание положения статьи 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.

Согласно статье 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

Оспоренный в настоящем деле отказ в изменении ВРИ земельного участка, оформленный письменным ответом на заявление (л.д. 19), датирован 09.07.2013, следовательно, последний день срока, предусмотренного статьей 256 ГПК РФ, - 09.10.2013; заявление об оспаривании этого решения поступило в суд 08.08.2013, то есть в пределах срока, установленного ст. 256 ГПК РФ.

Согласно разъяснениям Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2, при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Исходя из положений статьи 258 ГПК РФ, суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Наряду с этим, по смыслу, придаваемому правоприменительной практике, пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2, принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований, предрешая существо решения, которое должно быть принято органом либо должностным лицом, чье решение признается судом не соответствующим закону.

Из материалов дела усматривается, что оспоренным решением об отказе в изменении ВРИ земельного участка создано препятствие в реализации интересов заявителя по использованию принадлежащего ему (л.д. 20 - 21) земельного участка к своей пользе и на свое усмотрение, а именно: возведение на нем строений и сооружений.

При этом, это решение не содержит указания на конкретное основание законодательную норму, ввиду которых гражданину отказано в его требованиях.

Гражданин-заявитель в числе доводов-оснований своих требований указал на критическое нарушение процедуры принятия решения, которое повлекло или могло повлечь принятие незаконного и необоснованного решения, а именно: непроведение процедуры публичных слушаний по вопросу об изменении ВРИ земельного участка, то есть принятие решения без учета мнения жителей муниципального образования, интересы которых могут быть непосредственно затронуты изменением ВРИ земельного участка.

При разрешении дела суд руководствуется положениями части 1 статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Исходя из указанного законоположения, суд находит установленным вышеуказанное нарушение процедуры принятия решения по вопросу изменения ВРИ земельного участка, выразившееся в непроведении публичных слушаний по этому вопросу, поскольку доказательства обратного Администрацией Приозерского района Ленинградской области не представлены.

Данное нарушение существенно влияет на законность и обоснованность оспариваемого решения в связи с ниже следующими требованиями закона.

Согласно подпункту 4 пункта 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10,2001 N 136-ФЗ (далее по тексту – ЗК РФ), собственники могут осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Порядок проведения градостроительного зонирования территорий установлен ГрК РФ.

Таким образом, отказ в изменении ВРИ без проведения публичных слушаний законом не допускается.

Таким образом, комиссия не имеет право принимать какие-либо решения без проведения публичных слушаний.

Кроме того, надлежит принять во внимание, что ВРИ "для ведения садоводства" не противоречит целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения.

В настоящий момент не установлено законного основания для отказа в изменении ВРИ земельного участка заявителя.

- отрицательные результаты публичных слушаний;

- наличия решения о резервировании указанных земель. (Однако сведений о таком решении не имеется).

Таким образом, отказ Администрации МО «Приозерский муниципальный район» Ленинградской области в изменении ВРИ земельного участка заявителя без проведение публичных слушаний, равно уклонение от организации и проведения таких слушаний противоречат закону.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 3, 12, 55 - 57, 59, 60, 68, 194 – 199, главами 23, 25 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

признать незаконным отказ Администрации МО «Приозерский муниципальный район» от 09.07.2013 № Х по вопросам:

Обязать Администрацию МО «Приозерский муниципальный район» Ленинградской области устранить в полном объеме нарушенное права заявителя посредством назначения публичных слушаний по вопросу изменением вида разрешенного использования земельного участка площадью 109 000 кв. м. с кадастровым номером Х, расположенного по адресу: Х.

Решение может быть обжаловано в порядке главы 39 ГПК РФ в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: