Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Верхнесалдинского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, о признании незаконным правового акта органа местного самоуправления,

У С Т А Н О В И Л :

Верхнесалдинский городской прокурор, в установленный ст. 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации срок, обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц, в котором, на основании ст. 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, просит признать незаконным постановление главы Верхнесалдинского городского округа от 11.04.2006 № 198 «Об утверждении Методических рекомендаций по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях и Перечня должностных лиц органа местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» как не соответствующее федеральному и областному законодательству.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что, согласно ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. По вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Постановления главы городского округа, в соответствии со ст. 47 Устава Верхнесалдинского городского округа, входят в систему муниципальных правовых актов городского округа и обязательны для исполнения на всей территории Верхнесалдинского городского округа. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 2 Закона Свердловской области от 14.06.2005 № 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области», законодательство Свердловской области об административных правонарушениях состоит из настоящего Закона Свердловской области. Главой 2 оспариваемого постановления установлен порядок составления протокола об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде предупреждения и административного штрафа. Приложением № 2 к постановлению установлен перечень должностных лиц органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Вместе с тем, принятие указанного перечня находится в ведении субъекта Российской Федерации - Свердловской области в лице Правительства Свердловской области. Указанный перечень принят и закреплен постановлением Правительства Свердловской области от 15.12.2005 № 1069-ПП «О перечне должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в соответствии с Законом Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области», и не дает права органам местного самоуправления уточнять его относительно особенностей должностей установленных в муниципальном образовании. Оспариваемое постановление является незаконным, поскольку не соответствует положениям действующего федерального и областного законодательства.

В судебном заседании помощник Верхнесалдинского городского прокурора Оленев М.И. заявленные требования и изложенные в заявлении доводы в их обоснование поддержал, указав, что оспариваемое постановление противоречит нормам федерального и областного административного законодательства, может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц, поскольку орган местного самоуправления вышел за пределы представленных законодателем полномочий и принял правовой акт, находящийся за пределами его компетенции. 30.08.2010 в адрес главы Верхнесалдинского городского округа прокуратурой был внесен протест на указанный правовой акт. 07.09.2010 в удовлетворении протеста было отказано. Отказывая в удовлетворении протеста прокурора, орган местного самоуправления указал, что Перечень должностных лиц исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден постановлением главы городского округа в целях реализации Закона Свердловской области от 14.06.2005 № 52-03 и конкретизации (уточнения) наименования должностей применительно к исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, согласно структуре администрации Верхнесалдинского городского округа, а Методические рекомендации по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях разработаны в целях определения единых требований к реализации должностными лицами органов местного самоуправления городского округа их полномочий, представленных Законом Свердловской области от 14.06.2005 № 52-03, оказании методической помощи должностным лицам в составлении протоколов. С указанными доводами согласиться нельзя в силу прямого указания Конституции Российской Федерации, разграничившей полномочия в сфере административного производства. Орган местного самоуправления не уполномочен принимать подобного рода правовые акты либо иным образом уточнять федеральное и областное законодательство. Оспариваемое постановление, не соответствующее федеральному и областному законодательству, нарушает права и интересы неопределенного круга лиц и субъекта Российской Федерации.

Представитель администрации Верхнесалдинского городского округа Трофименко О.Н. с заявленными требованиями не согласна, считает оспариваемое постановление законным. В обоснование своих возражений указала, что, обжалуемый прокурором правовой акт носит ненормативный характер, он устанавливает, отменяет или изменяет права и обязанности конкретных лиц, а именно, должностных лиц органа местного самоуправления, наделенных функциями по составлению протоколов об административных правонарушениях, в целях реализации Закона Свердловской области № 52-ОЗ, с целью конкретизации, то есть уточнения наименования должностей применительно к исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, согласно структуре администрации Верхнесалдинского городского округа, утвержденной Решением Думы Верхнесалдинского городского округа от 25.12.2007 № 100, а также возложения на конкретных должностных лиц органов местного самоуправления функций по составлению протоколов об административных правонарушениях. Методические рекомендации, которые утверждены этим же постановлением, разработаны в целях определения единых требований к реализации должностными лицами органов местного самоуправления городского округа правовых обязанностей и полномочий, предоставленных Законом Свердловской области № 52-ОЗ, а также оказания методической помощи при составлении указанными должностными лицами протоколов об административном правонарушении. Оспариваемое постановление не нарушает прав и свобод граждан. Оно не порождает правовых последствий для граждан и организаций, в связи с тем, что данный акт носит не нормативный характер. Прокурор вправе оспорить решение, действия, бездействие органа местного самоуправления только в интересах конкретного лица. Обжалуемое Постановление не является превышением правотворческих полномочий Главы городского округа. Методические рекомендации по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях и Перечень должностных лиц исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденные обжалуемым постановлением, не противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным и областным законам, приняты главой городского округа в пределах его компетенции.

Заслушав объяснения заявителя и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Согласно ст. 4 Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу ст.ст. 254 ч.1, 45 ч.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Согласно ст. 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, к решениям, действия (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения, действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Исходя из содержания данной нормы права к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и организаций.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 36 указанного Федерального закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в пределах которых издает правовые акты. В систему муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона входят, в частности, устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования.

Согласно ст. 47 Устава Верхнесалдинского городского округа (л.д.37-40) постановления главы городского округа входят в систему муниципальных правовых актов. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа издают правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом и законами Свердловской области, настоящим Уставом.

Главой Верхнесалдинского городского округа 11.04.2006 издано постановление № 198 «Об утверждении Методических рекомендаций по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях и Перечня должностных лиц органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (л.д.14-18). В указанное постановление, в дальнейшем, постановлениями Главы Верхнесалдинского городского округа № 245 от 06.04.2007 (л.д.10-13), №112 от 0-3.032010 (л.д.8-9) внесены изменения. Данное постановление, с внесенными в него изменениями, утверждает Методические рекомендации по составлению и содержанию протокола об административном правонарушении (Приложение №1), Перечень должностных лиц исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Свердловской области от 14.06.2005 №52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» (Приложение №2). Указанные постановления были опубликованы в средствах массовой информации (л.д.29-31).

В силу положений ст. 72 ч.1 Конституции Российской Федерации, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1.1, 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; к ведению Российской Федерации об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Согласно статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится в том числе: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с указанным Кодексом.

В соответствии со ст. 2 Областного закона от 14.06.2005 № 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» законодательство Свердловской области об административных правонарушениях состоит из настоящего Закона Свердловской области. Изменение законодательства Свердловской области об административных правонарушениях осуществляется путем внесения изменений в настоящий Закон Свердловской области. Согласно ст.1 данного Закона он, в том числе, устанавливает порядок установления перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об иных административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Свердловской области. В соответствии со ст. 44 Закона перечень должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Свердловской области, устанавливается Правительством Свердловской области.

Постановлением Правительства Свердловской области от 15.12.2005 № 1069-ПП установлен Перечень должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Законом Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области».

Утвержденными оспариваемым постановлением Методическими рекомендации по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях установлен порядок составления и содержание протокола об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде предупреждения и административного штрафа. Постановлением также утвержден Перечень должностных лиц органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Вместе с тем, постановление Правительства Свердловской области от 15.12.2005 № 1069-ПП, установившее перечень должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Законом Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области», не предоставляет органам местного самоуправления право его уточнять применительно к названиям должностей, установленных в конкретном муниципальном образовании.

В компетенцию органа местного самоуправления также не входит установление порядка составления и содержания протокола об административном правонарушении, поскольку порядок производства по делам об административных правонарушениях, содержание и порядок составления протокола об административном правонарушении установлен Главой 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, установление перечня должностных лиц органа местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в соответствии с Законом Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области», установление порядка составления и содержания протокола об административном правонарушении не относится к компетенции органа местного самоуправления, в данном случае, к компетенции главы городского округа. Иное означало бы умаление принципов законодательства об административных правонарушениях, сформулированных в поименованных статьях 1.1, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку постановление главы Верхнесалдинского городского округа № 198 от 11.04.2006 «Об утверждении Методических рекомендаций по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях и Перечня должностных лиц органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», с изменениями, внесенными постановлениями Главы Верхнесалдинского городского округа № 245 от 06.04.2007, №112 от 03.03.2010, принятое за пределами полномочий главы городского округа, противоречит требованиям федерального административного и административно-процессуального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации в этой сфере, нарушает права и свободы неопределенного круга лиц и субъекта Российской Федерации, его следует признать незаконным.

Руководствуясь ст.ст.12, 194-199, 257-258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Заявление Верхнесалдинского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, о признании незаконным правового акта органа местного самоуправления- удовлетворить.

Постановление главы Верхнесалдинского городского округа № 198 от 11.04.2006 «Об утверждении Методических рекомендаций по составлению и содержанию протокола об административных правонарушениях и Перечня должностных лиц органов местного самоуправления Верхнесалдинского городского округа, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», с изменениями, внесенными постановлениями Главы Верхнесалдинского городского округа № 245 от 06.04.2007, №112 от 03.03.2010, признать незаконным.

Решение суда может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Свердловского областного суда в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме через Верхнесалдинский городской суд.

Судья - Примак А.А.