Гражданский кодекс часть 1

От заявителя Дальневосточного управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, представитель по доверенности от 31.10.2011г. б/н

ФИО2

От Дальневосточной транспортной прокуратуры

представитель по доверенности от 29.08.2011г. №7-12-2011

ФИО3

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Дальневосточного управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об оспаривании представления первого заместителя транспортного прокурора Уварова И.Н. №7-7-2011 от 12.09.2011 года «Об устранении нарушений требований Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,

УСТАНОВИЛ: Дальневосточное управление государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта обратилось в суд с заявлением об оспаривании представления первого заместителя транспортного прокурора Уварова И.Н. № от ДД.ММ.ГГГГ «Об устранении нарушений требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В обоснование заявленных требований указал, что представлением прокуратуры установлены нарушения при проведении плановой проверки. Так, в п.5 распоряжения руководителя Дальневосточного Управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от ДД.ММ.ГГГГ № ОГКиНБД-131/П (далее Распоряжение) указано, что предметом плановой выездной проверки является соблюдение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом в п.10 данного Распоряжения, в качестве правовых оснований проведения проверки указаны ст.ст.16, 20 Федерального Закона от ДД.ММ.ГГГГ N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее Закон № 17-ФЗ), п.п. 4,5,6 Постановление Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта". При проведении плановой проверки ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод» в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проверены, в том числе, и общие требования, содержащиеся в Межгосударственном стандарте ГОСТ 22235-2010. По результатам проверки были выданы Акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ № Ж-27-040/8-Р и Предписание от ДД.ММ.ГГГГ № Ж-27-040/8-Р об устранении выявленных нарушений. Одним из пунктов Предписания (п.39) была запрещена эксплуатация технического устройства (грейфера) в связи с нарушением требования п.ДД.ММ.ГГГГ Межгосударственного стандарта ГОСТ 22235-2010 «Вагоны грузовые магистральных железных дорог колеи 1520мм. Общие требования по обеспечению сохранности при производстве погрузочно-разгрузочных и маневровых работ» (далее ГОСТ 22235-2010). Учитывая, отсутствие ГОСТ 22235-2010, в п.10 Распоряжения, в качестве правового акта, устанавливающего обязательные требования, которые являются предметом проверки, прокуратура считает, что в нарушение положений Закона 294-ФЗ предписано выполнение требований, не являющихся переметом проверки, что влечет за собой грубое нарушение прав, свобод и законных интересов юридического лица. В связи, с чем просит результаты плановой проверки юридического лица в соответствующей части признать недействительными. Полагают данное предписание незаконным, поскольку в п.10 Распоряжения «Правовые основания» Постановление Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" п.п. 4,5,6 указано в качестве правового акта, подтверждающего полномочия Управления госжелдорнадзора проводить проверку в данной сфере, ст.ст. 16, 20 Федерального Закона от ДД.ММ.ГГГГ N17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", подтверждают полномочия Управления, а также содержат отсылочные нормы, содержащие требования к предмету проверки. Статьей 20 Закона №17-ФЗ установлено, что Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением требований актов в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, изготовления, приемки и эксплуатации транспортных и иных связанных с перевозочным процессом технических средств. Указанные акты, содержащие требования в области железнодорожного транспорта не ограничиваются исключительно положениями Закона №17-ФЗ, который имеет отсылочные нормы на иные законы, подзаконные акты, а также ГОСТы, Инструкции, СНиПы, иные технические документы, регулирующие данную сферу деятельности, которые, в связи с большим количеством, не могут быть в полном объеме отражены в Распоряжении о проведении проверки, что и объясняет отсутствие в п. 10 Распоряжения ГОСТа 22235-2010. Положения Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от ДД.ММ.ГГГГ № 17-ФЗ (далее Закон № 17-ФЗ) применяются к отношениям, возникшим до вступления в силу изменений, установленных Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от ДД.ММ.ГГГГ N 242-ФЗ.

Просят признать незаконным представление первого заместителя транспортного прокурора Уварова И.Н. № от ДД.ММ.ГГГГ «Об устранении нарушений требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В судебном заседании представитель заявителя Дальневосточного управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта ФИО2 заявленные требования поддержала в полном объеме, по основаниям, изложенным выше. Суду дополнительно пояснила, что Представление Дальневосточной транспортной прокуратуры создает препятствие к осуществлению Управлением госжелдорнадзора полномочий, возложенных законом при проведении контрольно-надзорных мероприятий в части пресечения нарушений юридическими лицами, осуществляющих деятельность на железнодорожном транспорте.

Представитель заинтересованного лица Дальневосточной транспортной прокуратуры ФИО3, действующая на основании доверенности, возражая против удовлетворения заявленных требований, суду пояснила, что оспариваемое представление внесено в соответствии с законом в пределах полномочий Дальневосточной транспортной прокуратуры, права и свободы Дальневосточного УГЖДН не были нарушены. При проведении проверки по поступившему ДД.ММ.ГГГГ обращению ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод» Дальневосточной транспортной прокуратурой установлено, что Дальневосточным УГЖДН в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена плановая выездная проверка ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод». По результатам проверки генеральному директору ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод» выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ № Ж-27-040/8-Р, согласно п. 39 которого организации запрещена эксплуатация технического устройства в связи с отсутствием разрешения на грейферную разгрузку вагонов на период перехода к разгрузке через люки или на вагоноопрокидывателях. Указанные требования обоснованы ссылкой на положения п. ДД.ММ.ГГГГ Межгосударственного стандарта ГОСТ 22235-2010 «Вагоны грузовые магистральных железных дорог колеи 1520 мм. Общие требования по обеспечению сохранности при производстве погрузочно-разгрузочных и маневровых работ» (далее - ГОСТ 22235-2010), однако, в п. 10 указанного распоряжения, в качестве правовых оснований проведения проверки предусмотрены только ст.ст. 16, 20 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», п.п. 4, 5, 6 Постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта». Фактически же, должностными лицами Дальневосточного УГЖДН проведена проверка соблюдения и общих требований, содержащихся в Межгосударственном стандарте ГОСТ 22235-2010, что является нарушением требований ч.1 и ч.2 ст.14 Закона №294-ФЗ. Представление об устранении допущенных нарушений от ДД.ММ.ГГГГ прокуратурой было внесено на основании полномочий, предоставленных ей п.3 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке, в связи с чем, представление прокурора (его заместителя) само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено.

Выслушав стороны, изучив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

На основании ч.1 ст.24 Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ № «О прокуратуре Российской Федерации» «Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения».

Как следует из материалов дела, пояснений представителя транспортной прокуратуры, ДД.ММ.ГГГГ в Дальневосточную транспортную прокуратуру поступило обращение ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод» о нарушении Дальневосточным УГЖДН требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также о признании незаконным и отмене п.39 предписания от ДД.ММ.ГГГГ №Ж-27-040/8-Р о запрете эксплуатации грейферного устройства для выгрузки сыпучих грузов из полувагонов.

Из материалов дела следует, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ на основании распоряжения врио начальника Дальневосточного УГЖДН от ДД.ММ.ГГГГ №ОГКиНБД-131/П проведена плановая выездная проверка ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод». По результатам проверки генеральному директору ЗАО «Порт Восточные ворота - Приморский завод» выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ №Ж-27-040/8-Р, согласно п.39 которого организации запрещена эксплуатация технического устройства в связи с отсутствием разрешения на грейферную разгрузку вагонов на период перехода к разгрузке через люки или на вагоноопрокидывателях (л.д.16). Указанные требования органом государственного надзора обоснованы ссылкой на положения п. ДД.ММ.ГГГГ Межгосударственного стандарта ГОСТ 22235-2010 «Вагоны грузовые магистральных железных дорог колеи 1520 мм. Общие требования по обеспечению сохранности при производстве погрузочно-разгрузочных и маневровых работ» (далее - ГОСТ 22235-2010).

Из анализа норм ч.1 ст. 9 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» следует, что предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В соответствии с ч.1 ст.14 Закона №294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Частью 2 ст.14 указанного закона установлено, что в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, среди прочих сведений, указываются предмет проверки, а также правовые основания проведения проверки, в том числе, подлежащие проверке обязательные требования.

Указанная норма закрепляет, что Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (зарегистрировано в Минюсте РФ ДД.ММ.ГГГГ №), утверждена типовая форма распоряжения (приказа) о проведении проверки. Пункт 7 типовой формы распоряжения (приказа) (правовые основания проведения проверки) предусматривает необходимость ссылки на положения (нормативных) правовых актов, устанавливающих требования, которые являются предметом проверки.

В распоряжении Дальневосточного УГЖДН от ДД.ММ.ГГГГ № ОГКиНБД-13 I/O в п. 5 указано, что предметом плановой выездной проверки является соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом, в п.10 указанного распоряжения в качестве правовых оснований проведения проверки предусмотрены только ст.ст.16, 20 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», п.п.4, 5, 6 Постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (л.д. 28-30).

Вместе с тем, как следует из представленных материалов, при проведении плановой выездной проверки должностными лицами Дальневосточного УГЖДН проведена проверка соблюдения и общих требований, содержащихся еще и в Межгосударственном стандарте ГОСТ 22235-2010.

В связи с изложенным, судья приходит к выводу, что отсутствие ссылки на ГОСТ 22235-2010 в распоряжении Дальневосточного УГЖДН от ДД.ММ.ГГГГ №ОГКиНБД-131/П в качестве (нормативного) правового акта, устанавливающего обязательные требования, которые являются предметом проверки, является нарушением требований ч.1 и ч.2 ст.14 Закона № 294-ФЗ.

В соответствии с требованиями п.3 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, вносит представление об устранении нарушений закона.

Во исполнение указанной нормы права Дальневосточной транспортной прокуратурой, в связи с установлением факта нарушения Закона №294-ФЗ, в Дальневосточное УГЖДН ДД.ММ.ГГГГ внесено представление об устранении нарушений требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, суд приходит к выводу, что Дальневосточная транспортная прокуратура, установив в деятельности Дальневосточного УГЖДН нарушения требований закона, имела право внести представление об их устранении. Данные действия транспортной прокуратуры признаны обоснованными и соответствующими закону.

Согласно статье 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22).

Согласно ч.1 ст.21 ФЗ № от ДД.ММ.ГГГГ, предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

Согласно статье 24 Закона представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

По смыслу приведенных положений Закона, а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

На правовую природу представления прокурора указано Конституционным Судом Российской Федерации в пункте2 определения от ДД.ММ.ГГГГ N84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав положениями статьи24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлении Президиума от ДД.ММ.ГГГГ N9455/08.

Следовательно, положения ст.24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

Из совокупности названных норм следует, что представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено.

В рассматриваемом случае оспаривается акт (представление) прокурора, который не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает. Представление прокурора реализуется путем последующих специальных процедур, в том числе принятием постановления. В настоящем случае оспариваемое представление не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности.

Таким образом, действия транспортной прокуратуры по внесению представления являются обоснованными, исполнены в связи с выявлением нарушением законодательства в рамках полномочий, представленных прокурору нормами ст. 21,24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с чем, суд полагает необходимым в заявленных требованиях отказать в полном объеме.

Руководствуясь ст.ст.194-199 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Дальневосточного управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об оспаривании представления первого заместителя транспортного прокурора Уварова И.Н. № от ДД.ММ.ГГГГ «Об устранении нарушений требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» отказать.

Решение суда может быть обжаловано в вой суд, в течение 10 дней со дня составления ДД.ММ.ГГГГ мотивированного решения через Центральный районный суд .

Судья Е.А. Савченко