Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в <адрес> гражданское дело по иску прокурора <адрес> в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Кишертского муниципального района <адрес> об обязании внести изменения в нормативный правовой акт,

У С Т А Н О В И Л :

<адрес> обратился в суд с иском в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации Кишертского муниципального района <адрес> об обязании внести изменения в нормативный правовой акт, признать пункт № постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» незаконным в части распространения действия на правоотношения, возникшие с 01.11.2013. Обязать администрацию Кишертского муниципального района внести изменения в пункт 2 постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов», исключив указание на распространение действия постановления на ранее возникшие правоотношения.

В обоснование иска указал, что прокуратурой <адрес> рассмотрено обращение ФИО3 по факту прекращения с ноября 2013 года выплаты пособия на ребенка, не посещающего дошкольное образовательное учреждение. В ходе проверки было установлено следующее. С января 2013 года на основании нормативных правовых актов администрации Кишертского муниципального района производились выплаты семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения на территории Кишертского муниципального района.

Так, постановлением администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Назначение и выплата пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения».

Согласно п. 1.2. указанного административного регламента получателями пособий являются родители (законные представители) постоянно прописанные на территории Кишертского муниципального района, имеющие детей от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения.

Постановлением администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № были внесены изменения в административный регламент предоставления муниципальной услуги «Назначение и выплата пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения».

Административный регламент был изложен в новой редакции, которая в п. 1.2. аналогичным образом определяла лиц, имеющих право на получение пособий на детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения. Также п. 2 постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № был установлен размер выплат семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, в сумме 2530 рублей с учетом НДФЛ, а также утверждено Положение о выплатах семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения.

_Постановлением администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № указанные выше нормативные правовые акты администрации Кишертского муниципального района были признаны утратившими силу. Указанное постановление было опубликовано ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте администрации Кишертского муниципального района.

Согласно п. 2 постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» постановление вступает в законную силу со дня официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с ДД.ММ.ГГГГ года.

Распространение действия постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» повлекло невыплату пособия семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, за ноябрь 2013 года.

Пункт 2 постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» в части распространения действия на правоотношения, возникшие с 01.11.2013, противоречит действующему законодательству по следующим основаниям.

_В соответствии с ч. 1 ст. 47 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

_В соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

_Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов Кишертского муниципального района установлен ст. 51 Устава Кишертского муниципального района, которая не предусматривает возможность распространения действия муниципального правового акта на отношения, возникшие до введения его в действие. Также следует учесть, что принятие администрацией Кишертского муниципального района нормативных правовых актов, предусматривающих выплату пособия, в связи с непосещением ребенком дошкольного образовательного учреждения, а также постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № 459-01-03, отменяющего указанное пособие, обусловлено реализацией полномочий, предусмотренных п. 1 ст. 9 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

При этом, ни Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ни Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривают возможность распространения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере образования на ранее возникшие отношения.

Придание постановлению администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» обратной силы лишает родителей, имеющих детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, соответствующей компенсации за ноябрь 2013 года, не смотря на то, что постановление фактически было принято, опубликовано и вступило в законную силу только 25.11.2013.

В судебном заседание представитель истца исковые требования уточнила, просила признать пункт 2 постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» недействующими в части распространения действия на правоотношения, возникшие с ДД.ММ.ГГГГ года, с момента подписания, а также пояснила, что распространение действия на ранее возникшие правоотношения противоречат положениям Конституции РФ, в ч. 2 ст. 47 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которого муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы, обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования и обнародования. Данное положение предусмотрено в уставе Кишертского муниципального района. Так же в соответствии с ч. 1 ст. 51 устава Кишертского муниципального района установлено, что муниципальные правовые акты района вступают в силу с момента их опубликования либо размещения на официальном сайте. Пункт 2 постановления, который просят признать недействующим, был опубликован на официальном сайте Кишертского муниципального района 25.11.2013г. Соответственно именно 25.11.2013г., согласно Устава Кишертского муниципального района он вступил в законную силу. Пункт 2 постановления регулирует гражданско-правовые правоотношения, устанавливает права лиц, которые имеют детей с полутора до пяти лет, которые не посещают дошкольные образовательные учреждения, на получение данного пособия устанавливает обязанности администрации по выплате данного пособия. Поскольку в данном случае постановление регулирует гражданско-правовые правоотношения, поэтому следует применять положение ч.1 ст. 4 ГК РФ, согласно которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы, если только это прямо не предусмотрено законом. Никакими специальными законами, не установлено, что муниципальные правовые акты имеют право распространяться на ранее возникшие правоотношения. Считают, что в данном случае нарушены права неопределенного круга лиц на получение данного пособия, которое люди не получили в ноябре 2013г.

Представители ответчика в судебном заседании с доводами, изложенными в исковом заявлении не согласны, просили исковые требования оставить без удовлетворения. Пояснили, что постановление администрации муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных актов» не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав граждан, запрета на распространение обратной силы муниципальных нормативно правовых актов не выявлено. Порядок вступления в силу правового акта соблюден. Установление и выплата пособия с января 2013 года было не обязанностью муниципального района, а его инициативой, так как нормы, устанавливающие и регулирующие такую деятельность, на региональном уровне были отменены. <адрес> взял на себя обязательство выплатить пособия из средств бюджета муниципального района и, следовательно, имел полное право на изменение условий или отмену указанных выплат. Принятое регулирование связано с изменением порядка реализации полномочий на краевом и федеральном уровне, то есть отмена выплат была обусловлена политикой в сфере дошкольного образования, действующей на региональном и федеральном уровнях, а также явилась мерой, необходимой для возможности открытия дополнительных мест в дошкольных учреждениях. С ДД.ММ.ГГГГ между администрацией муниципального района и правительством <адрес> было заключено соглашение по реализации Плана мероприятий повышения доступности дошкольного образования в <адрес> на 2012-2014 годы. Данные денежные средства направлены на реконструкцию зданий и открытия дошкольных групп.

Отмена выплат не нарушила права граждан в области предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а напротив реализовала указанные полномочия, другим способом. Заменив выплаты деятельностью по открытию дополнительных групп и реконструкцию, администрация муниципального района преследовала цель - обеспечить возможность для посещения детьми детских садов. Осуществление выплат не решило бы проблему недостаточности мест в дошкольных учреждениях, тогда как расходование средств на открытие дополнительных групп в дошкольных учреждениях, а также на реконструкцию зданий под детский сад является наиболее рациональным расходованием средств, и призвано в дальнейшем решить проблему недостаточности мест в детских садах.

Исследовав представленные материалы дела, заслушав мнение сторон, суд считает исковые требования не подлежащими удовлетворению.

Согласно ч.1 ст.54 Конституции РФ закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

Из п.1 ст.4 ГК РФ следует, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 47 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно ч.1,2 ст.51 Устава Кишертского муниципального района <адрес> правовые акты Кишертского муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования, официальным опубликованием правового акта муниципального района является первая публикация его текста в периодическом или ином печатном издании, определенном решением Земского Собрания и(или) на официальном сайте муниципального района.

Решением Земского Собрания Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «Об официальном опубликовании правовых актов муниципального района» определены информационные источники официального опубликования правовых актов Кишертского муниципального района к ним относятся газета "Сылвенские зори" и (или) официальный сайт муниципального района. Официальным сайтом муниципального района для опубликования правовых актов является сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу: kishert.permarea.ru.

В соответствии с Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от ДД.ММ.ГГГГ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Судом установлено:

Постановлением администрации Кишертского муниципального района <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Назначение и выплата пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения» (л.д.5).

ДД.ММ.ГГГГ постановлением администрации Кишертского муниципального района <адрес> № внесены изменения в административный регламент предоставления муниципальной услуги (л.д.16-25).

Согласно п.1.2. (в старой и новой редакции) административного регламента Получателями Муниципальной услуги являются родители (законные представители), постоянно прописанные на территории Кишертского муниципального района, имеющие детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения. Если получатели Муниципальной услуги не имеют постоянной регистрации на территории Кишертского муниципального района, но проживает в нем постоянно, то они представляют дополнительные документы в соответствии с пунктом 2.6. Регламента. Из п.2.4 Регламента следует, что выплата пособия производится с месяца подачи заявления, перечисленные средства на расчетный счет заявителя производятся на следующий месяц после подачи заявления.

Постановлением от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» признаны утратившими силу вышеуказанные нормативные правовые акты. Согласно п.2 данного постановления, оно вступает в силу со дня опубликования на официальном сайте Кишертского муниципального района и распространяется на правоотношения, возникшие с ДД.ММ.ГГГГ (л.д.30-32).

ДД.ММ.ГГГГ в газете Сылвенские зори № бала опубликована статья «Развитие дошкольного образования» из которой следует то, что с ДД.ММ.ГГГГ в <адрес> выплаты родителям на детей от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные учреждения, будут прекращены (л.д.45-46).

Из справки МБУ ДПО «Районный информационно-методический центр» следует, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ заявлений на предоставление пособия не поступало. Распространений уведомлений среди родителей об отменен выплаты нормативными документами при предоставлении муниципальной услуги не предусмотрено. Данная работа об отмене выплаты была проведена через средства массовой информации (л.д.47).

Из пояснений представителя администрации Кишертского муниципального района <адрес> следует, что, между администрацией муниципального района и правительством <адрес> было заключено соглашение о совместной деятельности по повышению доступности дошкольного образования в <адрес> на 2012-2014 годы, согласно которого предметом соглашения является деятельность направленная на создание дополнительных мест для детей дошкольного возраста, а именно реконструкция части здания старой школы под детский сад в <адрес> на 70 мест; открытие дошкольных групп в действующих образовательных учреждений в <адрес>, с Андреево, <адрес>. Заменив выплаты деятельностью по открытию дополнительных групп и реконструкцию, администрация муниципального района преследовала цель - обеспечить возможность для посещения детьми детских садов. Считают, что постановление администрации <адрес> от 25.11.2013г. не противоречит нормам действующего законодательства.

Из представленных документов и пояснений представителей ответчиков следует, что работа по информированию граждан данной категории велась, они были уведомлены через средства массовой информации.

Принятие постановления от ДД.ММ.ГГГГ № и введение его в действие до вступления данного постановления в законную силу не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав граждан.

Для возможности признания правового акта или отдельных его пунктов незаконными, этот акт или его части должны противоречить нормам действующего законодательства, то есть законодательством должна быть предусмотрена норма, которая запрещает распространение действия муниципального нормативного правового акта на правоотношения, возникшие до вступления его в силу. Однако таких норм не установлено, согласно статьям 7, 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно статье 54 Конституции РФ закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Согласно статье 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Конституция РФ содержит нормы запрещающие обратную силу, но они действуют в отношении законов, которые устанавливают или отягчают ответственность, а также в отношении законов, которые устанавливают налоги или ухудшают положение налогоплательщика. Постановление администрации от ДД.ММ.ГГГГ № не может относиться к таким законам.

Согласно статье 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. В статье 3 ГК РФ определено понятие гражданского законодательства и определено когда и кем могут быть приняты акты гражданского законодательства.

Правило абз. 2 п. 1 ст. 4 ГК о допустимости распространения закона на отношения, возникшие до его введения в действие, является специальной нормой, не подлежит расширительному толкованию, и термин "закон" должен пониматься в узком смысле, т.е. как акт, принятый Государственной Думой.

Из анализа норм статьи 3 ГК РФ, а также статей 7 и 43 ФЗ РФ №131-ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ можно сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты не являются актами гражданского законодательства, и таким образом действие статьи 4 ГК РФ в части установления запрета распространения обратной силы к муниципальным правовым актам не применимы. В связи с чем, действие статьи 4 ГК РФ нельзя применить в отношении постановления администрации от ДД.ММ.ГГГГ № 459-01-03.

Кроме того, по мнению суда, из анализа п. 1 ст. 4 ГК РФ следует, что исключение, позволяющее придавать обратную силу актам гражданского законодательства, действует только в отношении законов и не распространяется на иные нормативные правовые акты. При этом под законом в силу п. 2 ст. 3 ГК РФ понимаются только федеральные законы.

В постановлении администрации <адрес> говорится, что вступает в силу с момента опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с определенного времени. То есть в акте прямо указано, что он распространяет свое действие на правоотношения, возникшие ранее.

В действующем законодательстве запрет на распространение обратной силы муниципальных правовых актов не выявлен. Согласно статье 47 ФЗ РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке установленном Уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Согласно статье 51 Устава Кишертского муниципального района правовые акты Кишертского муниципального района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования.

Постановление администрации от ДД.ММ.ГГГГ № было опубликовано 25.11.2013г. в установленном порядке, пунктом 2 настоящего постановления было установлено, что оно вступает в силу со дня его опубликования на официальном сайте муниципального района. Таким образом, порядок вступления в силу правового акта был соблюден.

Учитывая изложенные положения закона, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, суд считает, что постановление администрации муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных актов» не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав граждан, порядок вступления в силу правового акта соблюден, при указанных обстоятельствах заявленные истцом требования удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении требований прокурора <адрес> к администрации Кишертского муниципального района о признании пункта второго постановления администрации Кишертского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов» недействующим в части распространения действия на правоотношения, возникшие с ДД.ММ.ГГГГ с момента подписания - отказать.

Решение может быть обжаловано в <адрес>вой суд через Кунгурский городской суд (постоянное судебное присутствие в <адрес>) в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Судья (подпись) А.В. Степанов

Копия верна. Судья

Подлинник решения хранится в деле № в Кунгурском городском суде (постоянное судебное присутствие в <адрес>)