Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании, с участием прокурора Ведерникова С.А., представителя Собрания депутатов <адрес> ФИО1, гражданское дело по заявлению Прокурора <адрес> в интересах Российской Федерации об оспаривании нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор <адрес> обратился в суд в интересах Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу: подпункты 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12 пункта 2 статьи 22; подпункты 3, 5, 7 статьи 23; пункт 1 статьи 28 в части слов «а также постановления», пункт 2 статьи 28 в части слов «установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, предоставлении льгот», пункт 3 статьи 28 в части слов «в семидневный срок со дня принятия», пункт 7 статьи 28 в части слов «в течение 10 дней со дня принятия», «в течение семи дней со дня повторного рассмотрения»; статьи 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58; пункт 4 статьи 60 Устава муниципального образования «Чебаркульский <адрес>» (далее по тексту решения - Устав), принятого решением Собрания депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № (в редакции решений Собрания депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №), а также об обязании Собрания депутатов <адрес> опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца после вступления его в законную силу в газете «<данные изъяты>».

В обоснование заявления сослался на то, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам Федерального закона «Об общих прин_ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ, поскольку в структуру органов местного самоуправления округа включены в качестве самостоятельных органов местного самоуправления: финансовое управление, управление муниципальной собственности, управление социальной защиты населения, управление культуры, управление муниципального образования, управление по физической культуре, спорту и молодежной политике, управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства. Функционирование самостоятельного финансового органа муниципального образования, наделенного бюджетными полномочиями местной администрации, действующим законодательством не предусмотрено. Противоречит требованиям федерального законодательства создание и деятельность иных вышеназванных самостоятельных органов местного само_управления <адрес>. Самостоятельный орган местного самоуправления может либо избираться на выборах, либо непосредственно формироваться представительным органом муниципального образования. Оспариваемые положения Устава, определяющие полномочия вышеназванных органов местного самоуправления, а также ст.42 Устава, устанавливающая компетенцию администрации городского округа, устанавливают, что администрация округа, являясь в силу прямого указания закона единственным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, фактически лишена основных исполнительно-распорядительных полномочий по учету и распоряжению муниципальной собственностью, созданию муниципальных учреждений, разработке и принятию муниципальных нормативных правовых актов и других, поскольку они предоставлены иным органам местного самоуправления. Подобное нормативное регулирование не позволяет в полном объеме реализовать местной администрации функции обязательного органа местного самоуправления согласно положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Противоречат федеральному законодательству положения Устава, наделяющие статусом должностных лиц местного самоуправления: заместителя председателя Собрания депутатов округа, заместителей главы городского округа, председателя избирательной комиссии муниципального образования. Не соответствуют федеральному законодательству нормы, установленные ст.28 Устава, определяющие порядок принятия муниципальных правовых актов, подписания их главой муниципального образования в случаях, предусмотренных законом, а также форму правового акта представительного органа. Противоречит Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» п.4 ст.60 Устава, определяющий состав избирательной комиссии округа. На указанные положения Устава прокуратурой области ДД.ММ.ГГГГ принесен протест, который рассмотрен ДД.ММ.ГГГГ. В удовлетворении отдельных требований протеста отказано, в остальной части протест удовлетворен, однако решение о внесении изменений в Устав до настоящего времени не принято. Оспариваемые нормы Устава нарушают интересы Российской Федерации на верховенство федерального законодательства, единство правового пространства и практики правоприменения на всей территории Российской Федерации (л.д.2-6).

Прокурор Ведерников С.А. в ходе судебного заседания заявление Прокурора <адрес> поддержал в полном объёме.

Представитель заинтересованного лица Собрания депутатов <адрес> ФИО1 в судебном заседании согласилась с заявленными требованиями в части: подпункта 4 статьи 22 Устава; подпункта 7 статьи 23 Устава; пункта 1 статьи 28 (слова «а также постановления»), пункта 2 статьи 28 (слова «установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, предоставлении льгот»), пункта 3 статьи 28 (слова «в семидневный срок со дня принятия»), пункта 7 статьи 28 (слова «в течение 10 дней со дня принятия», « в течение семи дней со дня повторного рассмотрения); статей 43, 44 Устава; пункта 4 статьи 60 Устава. В остальной части с требованиями не согласилась, полагала положения Устава не противоречащими федеральному законодательству.

Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции РФ по <адрес> в суд не явился. Заинтересованное лицо извещено о времени и месте судебного заседания, сведений о причинах неявки в суд своего представителя не представило. В направленном в суд письменном отзыве на заявление о признании нормативного правового акта противоречащим закону и недействующим в части, полагало структуру органов местного самоуправления <адрес> соответствующей требованиям федерального законодательства. Положения статей 43, 44 Устава считало не противоречащими действующему законодательству. Также полагало не противоречащим федеральному законодательству п.3 ст.23, п.7 ст.28 Устава. По п.5 ст.23 Устава, оценить его соответствие Федеральному закону №131-ФЗ не представляется возможным. В остальной части положения устава считало не соответствующим федеральному законодательству.

Судом определено рассмотреть дело в отсутствие не явившегося представителя заинтересованного лица.

Заслушав объяснения прокурора Ведерникова С.А., представителя Собрания депутатов <адрес> ФИО1, исследовав письменные доказательства по делу, суд пришел к выводу о частичном удовлетворении заявления.

Частью 1 статьи 251 ГПК РФ установлено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации.

Статьей 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту решения - Федеральный закон №131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

В силу ч.ч.2, 3 ст.253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При рассмотрении дела установлено следующее.

Решением Собрания депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № принят Устав муниципального образования «<адрес>» в новой редакции. Указанное решение зарегистрировано органом юстиции ДД.ММ.ГГГГ, опубликовано в приложении к газете «<данные изъяты>» № от ДД.ММ.ГГГГ. Решениями Собрания депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № (зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ, опубликовано в газете «<данные изъяты>» № от ДД.ММ.ГГГГ), от ДД.ММ.ГГГГ № (зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ, опубликовано в газете «<данные изъяты>» № от ДД.ММ.ГГГГ) в Устав муниципального образования «<адрес>» внесены изменения и дополнения (л.д.7-59).

Статьей 22 Устава в структуру органов местного самоуправления округа включены в качестве самостоятельных органов местного самоуправления: финансовое управление, управление муниципальной собственности, управление социальной защиты населения, управление культуры, управление муниципального образования, управление по физической культуре, спорту и молодежной политике, управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства (п.п.4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12 п.1 ст.22 Устава).

Абзацем 12 части 1 статьи 2 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 43 Устава финансовое управление городского округа определено в качестве финансового органа округа, осуществляющего координацию и контроль деятельности его отделов, органов местного самоуправления городского округа, бюджетных учреждений в вопросах использования финансовых средств бюджета городского округа.

Основные полномочия финансового управления городского округа установлены статьей 44 Устава, в частности, на него возложены полномочия по разработке и составлению проекта местного бюджета, отчетности о его исполнении, организации исполнения бюджета, казначейского исполнения бюджета, контроля финансового состояния получателей бюджетных средств.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают, что органом, исполняющим местный бюджет, может быть только местная администрация - единственный исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Составление и организация исполнения местных бюджетов возлагаются на финансовые органы муниципальных образований, являющиеся органами местных администраций.

Согласно ст.ст.154, 215.1 Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту решения - БК РФ) исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета, исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительного органа. Организация исполнения бюджета возлагается на финансовые органы муниципальных образований.

В соответствии со ст.ст.34, 37 Федерального закона №131-ФЗ единственным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является местная администрация. Таким образом, исполнение местного бюджета нормами федерального законодательства возлагается на местную администрацию, наделение соответствующими полномочиями иных органов местного самоуправления не предусмотрено.

Статьей 6 БК РФ установлено, что финансовые органы - органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Таким образом, закрепление за финансовым управлением <адрес> бюджетных полномочий нарушает требования БК РФ, поскольку финансовое управление, являясь самостоятельным органом местного самоуправления, не относится к местной администрации, и в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений п.п.4 п.2 ст.22, ст.ст.43, 44 Устава, заявление прокурора <адрес> подлежит удовлетворению.

В части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений п.п. 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12 п.1 ст.22, а также ст.ст.45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 Устава заявление прокурора <адрес> не подлежит удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 45, пункту 2 статьи 47, пункту 2 статьи 49, пункту 2 статьи 51, пункту 2 статьи 53, пункту 2 статьи 55, пункту 2 статьи 57, пункту 3 статьи 59 Устава органы местного самоуправления, наделенные статусом юридических лиц: управление муниципальной собственности, управление социальной защиты населения, управление культуры, управление муниципального образования, управление по физической культуре, спорту и молодежной политике, управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства, формируются Собранием депутатов <адрес>.

С учетом положений пункта 1 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ, которым предусмотрена возможность наличия иных, не являющихся обязательными, органов местного самоуправления, структура органов местного самоуправления <адрес> в указанной части соответствует требованиям федерального законодательства.

Указание в заявлении прокурора на декларативность норм, предусматривающих полномочие Собрания депутатов ФИО2 <адрес> по формированию управлений является необоснованным, так как назначение только лишь руководителя органов, определение порядка их подчинения и отчетности не охватывает всю процедуру формирования самих органов местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 23 Устава к должностным лицам местного самоуправления городского округа отнесен заместитель председателя Собрания депутатов городского округа. Данная норма не противоречит федеральному законодательству.

В соответствии с абзацами 14 и 15 части 1 статьи 2 Федерального закона №131-ФЗ: должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Таким образом, избираясь Собранием депутатов из своего состава (пункт 4 статьи 26 Устава), а также, исполняя обязанности председателя Собрания депутатов в полном объеме в его отсутствие либо по его поручению (пункт 5 статьи 29 Устава) заместитель председателя Собрания депутатов является выборным должностным лицом. Следовательно, пункт 3 статьи 23 не противоречит федеральному законодательству, а заявление Прокурора <адрес> в указанной части не подлежит удовлетворению.

Пунктом 5 статьи 23 Устава к должностным лицам местного самоуправления отнесены заместители главы городского округа. В силу того, что Уставом (ст.ст.45, 47, 49, 51, 53, 55, 57 Устава) руководство органами местного самоуправления возложено непосредственно на заместителей главы городского округа, в том числе и по организации деятельности органа местного самоуправления, исходя из полномочий указанных органов, а также в связи с тем, что осуществление заместителями главы округа исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления может быть предусмотрено иными муниципальными правовыми актами, суд пришел к выводу о соответствии статуса заместителей главы городского округа статусу должностных лиц местного самоуправления, определенного Федеральным законом №131-ФЗ. В указанной части п.5 ст.23 Устава не противоречит действующему законодательству, и в удовлетворении заявления надлежит отказать.

Пунктом 7 статьи 23 Устава к должностным лицам местного самоуправления отнесен председатель избирательной комиссии городского округа. Данный пункт не соответствует положениям абзацев 14 и 15 части 1 статьи 2 Федерального закона №131-ФЗ, согласно которым должностное лицо местного самоуправления является выборным (избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава) либо осуществляет свои полномочия на основе контракта (трудовой договор). Таким образом, избираясь из состава избирательной комиссии, председатель избирательной комиссии должностным лицом не является, и заявление Прокурора <адрес> о признании противоречащими федеральному законодательству п.7 ст.23 Устава, подлежит удовлетворению.

Пунктом 1 статьи 28 Устава предусмотрено, что Собрание депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, а также постановления по вопросам организации деятельности Собрания депутатов и иным вопросам.

Данное положение, в части закрепления возможности принятия Собранием депутатов постановлений по вопросам организации деятельности Собрания депутатов и иным вопросам, противоречит пункту 3 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ, согласно которому, представительный орган местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты только в виде решений.

Пунктом 2 статьи 28 Устава предусмотрено, что решения Собрания депутатов об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, предоставлении и отмене льгот считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов Собрания депутатов. Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 44 Устава порядок принятия (издания) муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. В то же время, согласно пункту 2 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом.

Таким образом, увеличение кворума голосов для принятия решений об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, предоставлении и отмене льгот противоречит требованиям пункта 2 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ.

В силу п.13 ст.35 Федерального закона №131-ФЗ, нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Пункт 3 статьи 28 Устава, согласно которому решения Собрания депутатов подписываются главой городского округа в семидневный срок со дня принятия, скрепляются печатью и обнародуются в пятидневный срок после подписания, не соответствует требованиям пункта 13 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ, в соответствии с которым нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Пунктом 7 статьи 28 Устава, определено, что решение Собрания депутатов может быть отклонено Главой городского округа. В этом случае указанное решение в течение 10 дней со дня принятия возвращается в Собрание депутатов с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении указанное решение будет одобрено в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Собрания депутатов, оно подлежит подписанию Главой городского округа в течение семи дней со дня повторного рассмотрения и обнародованию. Указанный порядок отклонения решений Собрания депутатов главой городского округа, соответствует пункту 13 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ, устанавливающему аналогичный порядок.

Согласно п.6 ст.24 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательная комиссия городского округа формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.

В соответствии с п.4 ст.60 Устава, избирательная комиссия формируется в количестве 11 членов комиссии с правом решающего голоса.

Данная норма противоречит положению пункта 6 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в связи с чем заявление в указанной части подлежит удовлетворению.

На оспариваемые положения Устава прокуратурой <адрес> ДД.ММ.ГГГГ принесен протест, который рассмотрен ДД.ММ.ГГГГ. В удовлетворении отдельных требований протеста отказано, в остальной части протест удовлетворен. Решением Собрания депутатов <адрес> III созыва от ДД.ММ.ГГГГ № внесены в Устав изменения и дополнения, однако указанные изменения не прошли регистрацию на момент рассмотрения дела в Управлении Министерства юстиции РФ по <адрес>.

Поскольку положения Устава частично противоречат федеральному законодательству, с учетом положений ст.7 Федерального закона №131-ФЗ, что нарушает интересы Российской Федерации на верховенство федерального законодательства, единство правового пространства и практики правоприменения на всей территории Российской Федерации, оспариваемые нормы Устава, а именно: подпункт 4 пункта 2 статьи 22; подпункт 7 статьи 23; пункт 1 статьи 28 в части слов «а также постановления», пункт 2 статьи 28 в части слов «установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, предоставлении льгот», пункт 3 статьи 28 в части слов «в семидневный срок со дня принятия»; статьи 43, 44; пункт 4 статьи 60, надлежит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления настоящего решения суда в законную силу, а в остальной части заявление не подлежащим удовлетворению.

В силу ч.3 ст.253 ГПК РФ, решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу подлежит публикации в печатном издании - газете «<данные изъяты>».

Руководствуясь ст.ст.12, 56, 194-199, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления настоящего решения суда в законную силу:

подпункт 4 пункта 2 статьи 22;

подпункт 7 статьи 23;

пункт 1 статьи 28 в части слов «а также постановления», пункт 2 статьи 28 в части слов «установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, предоставлении льгот», пункт 3 статьи 28 в части слов «в семидневный срок со дня принятия»;

статьи 43, 44;

пункт 4 статьи 60 Устава муниципального образования «<адрес>», принятого решением Собрания депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № (в редакции решений Собрания депутатов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №).

Обязать Собрание депутатов <адрес> опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца после вступления его в законную силу в газете «<данные изъяты>».

В остальной части в удовлетворении заявления Прокурору <адрес>, отказать.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором может быть принесено кассационное представление, в Челябинский областной суд через Чебаркульский городской суд <адрес> в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: