Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Краснодарского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным действия (бездействия) должностного лица,

УСТАНОВИЛ:

Краснодарский транспортный Прокурор, ФИО4, в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании незаконным действия (бездействия) главы муниципального образования <адрес>.

В обоснование заявления указано, что Краснодарской транспортной прокуратурой в рамках полномочий, возложенных приказами Генпрокуратуры РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 155 и от 07.05.2008 № 84, а также приказом Южной транспортной прокуратуры от 31.10.2012 № 88, осуществляется надзор за законностью правовых актов администрации Динского района и регламентирующих отношения в сфере водного, воздушного и железнодорожного транспорта.

При осуществлении надзорной деятельности установлено, что постановлением главы МО Динской район от 01.06.2006 №1319 (с изм. от 16.07.2013) при администрации <адрес> создана межведомственная аэропортовая комиссия по авиационной безопасности, утверждены Положение о комиссии и ее состав.

Оценив указанный правовой акт на предмет соответствия его нормам действующего законодательства, установлено, что общие правила выполнения авиационных работ и правила выполнения авиационных работ определенных видов устанавливаются федеральными авиационными правилами (ч.2 ст.114 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Единственным разрешительным документом для выполнения авиационных работ является действующий сертификат эксплуатанта коммерческой гражданской авиации (ст.21 ВК РФ).

Полномочия по планированию и координации использования воздушного пространства переданы центрам Единой системы, использование воздушного пространства осуществляется пользователями в разрешительном либо в уведомительном порядке (главы III- IV Федеральных Правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138).

В силу положений п.49 указанных Федеральных Правил использования воздушного пространства РФ, разрешение органа местного самоуправления необходимо пользователям воздушного пространства для выполнения авиационных работ лишь над населенными пунктами.

Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляется Министерством транспорта Российской Федерации (ч.2 ст.12 ВК РФ, п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 18.06.1998 №605 «О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации», Указы Президента Российской Федерации от 25.05.1999г. №651 и от 17.05.2000г. №867).

Право устанавливать условия выполнения авиационных работ и ограничения на их выполнение, связанные с экологическими особенностями соответствующей территории или с особым режимом нахождения на этой территории транспортных средств и людей, наделены органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч.3 ст.114 ВК РФ).

В нарушение вышеназванных положений закона, не имея полномочий на издание правового акта, устанавливающего условия и ограничения для выполнения авиационных работ, в отсутствие экологических особенностей, ограничивающих выполнение авиационных работ на территории <адрес>, постановлением главы МО <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № создан орган (межведомственная аэропортовая комиссия по авиационной безопасности), уполномоченный на проведение ежеквартальных совещаний, но не наделенный какими-либо конкретными правами и обязанностями.

Поставленная перед вышеназванной комиссией задача в виде защиты авиационных предприятий и эксплуатантов воздушных судов от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов свидетельствует о наделении данного органа функциями, выполнение которых выходит за пределы вопросов местного значения муниципального района, не согласуется с положениями ст.ст. 15 и 15.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и может привести к установлению для эксплуатантов коммерческой гражданской авиации и пользователей воздушного пространства непредусмотренных федеральным законодательством административных барьеров предпринимательской деятельности, что противоречит Указу Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», Распоряжению Правительства Российской Федерация от ДД.ММ.ГГГГ № 1414-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Об установлении непредусмотренных административных барьеров свидетельствует также наделение данного органа полномочиями по разработке мероприятий в сфере авиационной безопасности (приложение № к постановлению), что может привести к нарушению требований статей 3 (п. 4 и 10), 6, и 10 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Кроме того, из преамбулы опротестовываемого правового акта следует, что его разработка осуществлена администрацией МО <адрес> в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства», из которого следует, что проведение мероприятий по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства осуществляет Федеральная авиационная служба России во взаимодействии с Федеральной службой безопасности РФ, МВД РФ, Министерством обороны РФ, МИД РФ и Государственным таможенным комитетом РФ (пункт 8 Положения).

Статьей 31 Устава муниципального образования <адрес>, утвержденного решением Совета муниципального образования <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №314-22/2, глава муниципального образования наделен полномочиями по изданию правовых актов и принятию мер к отмене правовых актов, противоречащих требованиям законодательства.

С целью устранения выявленных в ходе проверки нарушений Краснодарским транспортным прокурором 19.02.2014г. за исходящим № в адрес главы муниципального образования <адрес> ФИО5 направлен протест с требованием внести изменения в постановление главы МО <адрес> от 01.06.2006г. № (с изм. от 16.07.201г.), приведя его в соответствие с действующим законодательством.

Право на опротестование противоречащих закону правовых актов предоставлено прокурору ч.3 ст.22 и ст.23 Закона № «О прокуратуре Российской Федерации».

Согласно положениям ч.1 ст.6 и п.4 ст.22 вышеназванного закона должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя незамедлительно, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Между тем, 05.03.2014г. в Краснодарскую транспортную прокуратуру от главы муниципального образования <адрес> поступил ответ об отказе в удовлетворении требований Прокурора, изложенных в протесте от 19.02.2014г.

Действие в составе администрации МО структуры, созданной для решения вопросов, не входящих в полномочия органов местного значения, и не наделенной какими-либо конкретными правами и обязанностями, свидетельствует также о несоответствии оспариваемого правового акта правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.06.2004г. № 12-П (пункт 4), из которого следует, что неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (законности).

Просит суд признать незаконными действия (бездействие) главы муниципального образования <адрес> ФИО5, выражающиеся в отказе в удовлетворении протеста Краснодарского транспортного прокурора от 19.02.2014г. на постановление главы муниципального образования <адрес> от 01.06.2006г. № «Об обеспечении защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства на территории муниципального образования <адрес>». Признать постановление главы МО <адрес> от 01.06.2006г. № «Об обеспечении защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства на территории муниципального образования <адрес>» недействующим в связи с несоответствием правового акта федеральному законодательству.

Из представленных в суд возражений следует, что заинтересованное лицо не согласно с доводами изложенными в заявлении по следующим основаниям.

Постановление от ДД.ММ.ГГГГ № издано в точном соответствии с требованиями действующего Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства», пунктом 11 которого установлено, что для выработки мероприятий, направленных на защиту авиационных предприятий, аэропортов и эксплуатантов от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов, создаются аэропортовые комиссии по авиационной безопасности.

Аэропортовая комиссия по авиационной безопасности состоит из представителей (руководителей) территориальных органов и предприятий министерств и ведомств, взаимодействующих с Федеральной авиационной службой России при проведении мероприятий по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, и возглавляется заместителем руководителя местной администрации.

Согласно пункту 1 положения о межведомственной аэропортовой комиссии по авиационной безопасности на территории МО <адрес> (приложение № к опротестованному постановлению), основной задачей деятельности комиссии является разработка мероприятий, направленных на защиту авиационных предприятий и эксплуатантов воздушных судов, осуществляющих деятельность на территории МО <адрес>, от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов.

Какими-либо иными полномочиями, кроме указанных, комиссия не наделена.

Поэтому постановление главы района не устанавливает условия и ограничения для выполнения авиационных работ и решение поставленной перед комиссией задачи не может привести к установлению для эксплуатантов коммерческой гражданской авиации и пользователей воздушного пространства, непредусмотренных федеральным законодательством административных барьеров предпринимательской деятельности, а также к нарушению требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №2294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».Просит суд в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

В судебном заседании представитель заявителя поддержала заявленные требования, сославшись на изложенные в заявлении основания. Пояснила суду, что органы МСУ наделены полномочиями по регулированию использования воздушного пространства в случае, если имеются экологические особенности. На территории <адрес> таковых нет. Сформированная комиссия не наделена никакими полномочиями, ее создание носит формальный характер и ведет к установлению для эксплуатантов коммерческой гражданской авиации и пользователей воздушного пространства непредусмотренных федеральным законодательством административных барьеров предпринимательской деятельности. По мнению представителя заявителя, имеет место бездействие главы администрации МО <адрес>, поскольку протест Краснодарского транспортного прокурора от 19.02.2014г. с требованием привести в соответствие с действующим законодательством изданное постановление не исполнен.

Просит суд признать незаконными бездействие главы муниципального образования <адрес> ФИО5, выражающиеся в отказе в удовлетворении протеста Краснодарского транспортного прокурора от 19.02.2014, признать постановление главы МО <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об обеспечении защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства на территории муниципального образования <адрес>» недействующим в связи с несоответствием правового акта федеральному законодательству.

Представитель заинтересованного лица не согласился с заявлением прокурора по доводам, изложенным в представленных возражениях. Требования о признании незаконным бездействия главы администрации МО <адрес> и отмене опротестованного постановления полагал не подлежащими удовлетворению.

Выслушав участников процесса, изучив заявление, возражения на него, обсудив изложенные сторонами доводы, исследовав и оценив в совокупности представленные доказательства, суд полагает требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:

Как установлено в судебном заседании Постановлением главы МО <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № (с изменениями от 16.07.2013г.) образована межведомственная аэропортовая комиссия по авиационной безопасности на территории муниципального образования <адрес>, утвержден ее состав и положение (л.д. 7-9).

Основной задачей деятельности комиссии является разработка мероприятий, направленных на защиту авиационных предприятий и эксплуатантов воздушных судов, осуществляющих деятельность на территории МО <адрес>, от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов. Комиссия организует свою работу путем проведения ежеквартальных совещаний (л.д. 9).

Статьей 114 Воздушного Кодекса РФ предусмотрено, что Общие правила выполнения авиационных работ и правила выполнения авиационных работ определенных видов устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать условия выполнения авиационных работ и ограничения на их выполнение, связанные с экологическими особенностями соответствующей территории или с особым режимом нахождения на этой территории транспортных средств и людей.

Согласно п. 49 Постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № (ред. от 19.07.2012, с изм. от 23.01.2014) «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» авиационные работы, парашютные прыжки, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления,

В сфере авиационной безопасности Правительство Российской Федерации Постановлением от ДД.ММ.ГГГГ № утвердило «Положение о федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства». Федеральная система обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства разработана в соответствии с Руководством по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и представляет собой совокупность правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении гражданской авиации.

Основной задачей Федеральной системы является обеспечение безопасности жизни и здоровья пассажиров, членов экипажей воздушных судов, наземного персонала авиапредприятий, охраны воздушных судов и средств аэропорта путем осуществления мер по защите от актов незаконного вмешательства (авиационная безопасность).

Проведение мероприятий по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства осуществляет Федеральная авиационная служба России во взаимодействии с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.

Анализ приведенных норм права позволяет суду сделать вывод о том, что образованная Постановлением главы муниципального образования <адрес> № от 01.06.2006г. (с изменениями 2013г) комиссия наделена функциями, выполнение которых выходит за пределы вопросов местного значения муниципального района, определенных положениями ст.ст. 15 и 15.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме того, никакой деятельности, кроме ежеквартальных совещаний, аэропортовая комиссия по авиационной безопасности на территории МО <адрес> не ведет. Создание ее носит формальный характер и может привести к установлению для эксплуатантов коммерческой гражданской авиации и пользователей воздушного пространства непредусмотренных федеральным законодательством административных барьеров предпринимательской деятельности.

Доводы представителя заинтересованного лица об отсутствии бездействия главы администрации МО <адрес> при рассмотрении протеста транспортного прокурора несостоятельны, не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.

Компетенция прокурора определена Федеральным законом от 17.01.1992г. № «О прокуратуре Российской Федерации». В силу ст. 1 Закона о прокуратуре органы прокуратуры - это единая система, осуществляющая от имени государства надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами.

В соответствии с Федеральным законом № «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. При этом прокурор при осуществлении возложенных на него функций в порядке ст. 22 в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения.

Так, установив, что Постановление от 01.06.2006г. № «Об обеспечении защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства на территории муниципального образования <адрес>» противоречит нормам федерального законодательства, указанным выше, транспортный прокурор 19.02.2014г. внес протест (исх. № 23/1-2-2014/640) главе МО <адрес> ФИО5, требуя в десятидневный срок внести изменения в опротестованное Постановление, приведя его в соответствие с требованиями действующего законодательства (л.д. 12-14).

Полномочия главы муниципального образования по изданию правовых актов и принятию мер к отмене правовых актов, противоречащих требованиям законодательства, закреплены в Уставе муниципального образования <адрес>, утвержденном решением Совета муниципального образования <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №314-22/2.

Вместе с тем, протест о внесении изменений в Постановление главы МО <адрес> от 01.06.2006г. № (с изменениями 2013г.) не исполнен.

Из ответа от 03.03.2014г. о рассмотрении протеста следует, что опротестованное постановление издано в точном соответствие с требованиями действующего Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 897. Какими-либо иными полномочиями, кроме разработки мероприятий, направленных на защиту авиационных предприятий и эксплуатантов воздушных судов, осуществляющих деятельность на территории МО <адрес>, от актов незаконного вмешательства, предотвращения и пресечения захватов и угонов воздушных судов, комиссия не наделена (л.д. 15,16).

Таким образом, в судебном заседании установлено и нашло подтверждение в материалах гражданского дела, что главой администрации МО <адрес> не выполнено требование транспортного прокурора по приведению опротестованного Постановления в соответствие с нормами действующего законодательства, что является основанием к удовлетворению заявленных требований.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 193-198, 254 и 258 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Краснодарского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным действия (бездействия) должностного лица, удовлетворить.

Признать незаконным бездействие главы муниципального образования <адрес> ФИО5, выразившееся в отказе в удовлетворении протеста Краснодарского транспортного прокурора от 19.02.2014г. на постановление главы муниципального образования <адрес> от 01.06.2006г. № «Об обеспечении защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства на территории муниципального образования <адрес>».

Признать постановление главы муниципального образования <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об обеспечении защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства на территории муниципального образования <адрес>» недействующим.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Краснодарский краевой суд через Динской районный суд в течение месяца.

Председательствующий: Т.П. Николаева