Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Оренбурга в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 5.1 Положения «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю», утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 26.10.2009 года N 943,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Оренбурга обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению в части Положения «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю», утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 26.10.2009 года N 943.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылается на то обстоятельство, что согласно пункту 5.1 Положения комиссия по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю принимает решения о возможности урегулирования возникшей задолженности, устанавливает срок ее погашения, о возможности заключения мировых соглашений на всех стадиях судебного разбирательства, при этом индивидуально учитываются интересы малого и среднего бизнеса, предприятий промышленности, пенсионеров, инвалидов и других малоимущих граждан.

Данный пункт не содержит условий или оснований принятия решений о возможности урегулирования возникшей задолженности. Индивидуальный учет интересов малого и среднего бизнеса, предприятий промышленности, пенсионеров, инвалидов и других малоимущих граждан создает возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций, относящихся к аналогичным категориям.

Из буквального толкования норм Положения следует, что только промышленные предприятия могут получить отсрочку/рассрочку, а иные хозяйствующие субъекты не могут воспользоваться правом получения отсрочки/рассрочки уплаты задолженности по арендной плате за землю.

Положение не содержит условия и основания для принятия решения о возможности урегулирования задолженности комиссией. Положение не содержит норм на основании каких конкретных материалов и документов, на основании чего принимается членами комиссии решение, а также Положением не определено какие конкретно решения могут быть приняты комиссией.

Положение предусматривает подготовку документов, рассматриваемых на комиссии Департаментом градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга, имеет отсылочную норму к подготовке документов к заседанию комиссии. При этом Положение не содержит перечня документов, предоставляемых Департаментом на заседание комиссии.

Из текста Положения следует, что Департамент определяет возможность урегулирования возникшей задолженности. Положение не содержит норм, устанавливающих поступления заявлений от должников, для решения вопроса предоставления отсрочки/рассрочки платежей. Соответственно, вынесение вопросов для рассмотрения на заседание комиссии зависит от действий конкретного должностного лица органа местного самоуправления - Департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга.

По мнению прокурора, отсутствие условий, оснований принятия решения комиссией возможности урегулирования возникшей задолженности и закрепление норм о предоставлении документов на заседании комиссии Департаментом содержат коррупциогенные факторы: широта дискреционных полномочий – условий принятия решения; возможность необоснованного установления исключения из общего порядка для граждан и организаций, по усмотрению органов местного самоуправления.

Требование прокурора города об исключении коррупциогенных факторов из нормативного правового акта отклонено решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2013 года N 6783.

Прокурор г. Оренбурга просит суд признать пункт 5.1 Положения «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю» противоречащим закону, недействующим и не подлежащим применению.

В судебном заседании старший помощник прокурора города Оренбурга Назмутдинова Г.С. требования поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Оренбургского городского Совета ФИО1, действующий на основании доверенности от <Дата> года, в судебном заседании по существу требований возражал, просил в удовлетворении требований отказать, дав пояснения согласно представленному письменному возражению на заявление.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы, изложенные в заявлении, выслушав пояснения представителей сторон, суд признает заявленные требования необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1"О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, …, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (пункт 2 статьи 1).

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1, а также опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносить представления об устранении нарушений закона (часть 3 статьи 22 названного Закона).

Согласно пункту 2 статье 9.1 Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменений нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование прокурора об изменении нормативного акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования (пункт 3 статьи 9.1 Закона о прокуратуре).

Из буквального толкования указанной нормы следует, что по требованию прокурора нормативный акт может быть изменен органом или должностным лицом, указанным в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, с целью устранения допущенных нарушений законодательства в добровольном порядке, либо оспорен прокурором по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

В соответствии со статьями 251, 253 этого же кодекса, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Положения статьей 130-133 Конституции предусматривают, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии со статьями 3, 4 Европейской Хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления", под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003, с последующими изменениями и дополнениями), по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании установлено, что решением Оренбургского городского Совета от 26.10.2009 года N 943 утверждено Положение «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю», в котором, в том числе, определены полномочия комиссии, регламентирован порядок ее работы (пункт 1.2).

Суд находит, что данное решение издано уполномоченным органом - Оренбургским городским Советом, в пределах своих полномочий, в установленном порядке, что подтверждается полномочиями Совета, определенными в Регламенте Оренбургского городского Совета, опубликовано в установленном законом порядке.

В соответствии с пунктом 5.1 названного Положения, комиссия принимает решения о возможности урегулирования возникшей задолженности, устанавливает срок ее погашения, о возможности заключения мировых соглашений на всех стадиях судебного разбирательства, при этом индивидуально учитываются интересы малого и среднего бизнеса, предприятий промышленности, пенсионеров, инвалидов и других малоимущих граждан.

05.02.2013 года прокурор города Оренбурга обратился в Оренбургский городской Совет с требованием об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов: внести изменения в Положение о комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю, путем установления условий и оснований для принятия решения о возможности урегулирования возникшей задолженности по арендной плате за землю.

Позиция прокурора состоит в том, что пункт 5.1. названного Положения не содержит условий или оснований принятия решения о возможности урегулирования возникшей задолженности; индивидуальный учет интересов малого и среднего бизнеса, предприятий промышленности, пенсионеров, инвалидов и других малоимущих граждан создает возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций, относящихся к аналогичным категориях.

Решением Оренбургского городского Совета от 10.10.2013 года N 673 требования прокурора города Оренбурга отклонены. В качестве правового основания отклонения требования прокурора Оренбургский городской Совет указал, что оспариваемое Положение содержит условия и основания принятия решения о возможности урегулирования задолженности: решение о возможности урегулирования задолженности принимаются коллегиальным органом (комиссией), а не единолично должностным лицом; возможность урегулирования возникшей задолженности по арендной плате предоставляется только в течение текущего финансового года; принятие решения основывается на индивидуальных интересах, которые подтверждаются соответствующими документами.

Кроме того, согласно абзацу 2 пункта 5.1 Положения решения комиссии не могут быть направлены на предоставление льгот по уплате арендной платы за землю. Комиссия вправе решать вопрос только о предоставлении отсрочки и рассрочки уплаты на основании предъявленных ей обоснований такой просьбы, что не может рассматриваться как исключение из общего правила. При этом Положение не содержит ограничений по обращению в комиссию.

Федеральным законом от 17.07.2009 г. N172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

При этом коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Прокурором города Оренбурга оспаривается указанное Положение, с учетом подп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ т 26.02.2010 г. N 96, по признаку широты дискреционных полномочий – условий принятия решений, возможность необоснованного установления исключения из общего порядка для граждан и организаций, по усмотрению органов местного самоуправления, а также отсутствие условий, оснований принятия решения комиссией возможности урегулирования возникшей задолженности, отсутствие норм на основании каких конкретных материалов или документов принимается решение.

Проверяя, соответствует ли содержание оспариваемого Положения «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю», суд отмечает, что в соответствии с п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", не обсуждается вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления, в данном случае – Оренбургского городского Совета.

Прокурор полагает, что поскольку в пункте 5.1 оспариваемого Положения не определено конкретно, на основании каких конкретно материалов и документов, на основании чего (исходя из чего) принимается членами комиссии решение, какие конкретно решения могут быть приняты комиссией, то данная норма предоставляет комиссии широту дискреционных полномочий (условий принятия решения), тем самым содержит коррупционные факторы.

При этом прокурор не указывает на не соответствие указанного пункта Положения конкретным нормам права, предусматривающим требования к проведению заседаний комиссии и принятых им решений. Довод, что комиссия будет произвольно принимать решение, что повлечет нарушение прав граждан, суд во внимание принять не может.

По мнению суда, свидетельствует об однозначно и недвусмысленно понимаемой компетенции комиссии, явствующей из толкования глав 4, 5 названного Положения. А приведенный довод касается не толкования оспариваемых положений, но оценки деятельности комиссии, что не имеет непосредственного отношения к предмету настоящего спора, заключающемуся в абстрактном нормоконтроле указанных выше правовых положений, который не связан с установлением каких-либо фактических обстоятельств.

Ссылка прокурора на то обстоятельство, что отсутствие конкретных оснований для принятия комиссией соответствующего решения, нарушает права граждан, суд также считает несостоятельной, поскольку в данном Постановлении имеется ссылка на то, что индивидуально учитываются интересы малого и среднего бизнеса, предприятий промышленности, пенсионеров, инвалидов и других малоимущих граждан.

В силу части 1 статьи 614 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). При этом действующее законодательство не предусматривает обязательного досудебного урегулирования споров связанных по взысканию арендной платы.

Таким образом, те или иные финансовые и другие показатели, на основании которых комиссия принимает решение о возможности урегулирования возникшей задолженности, находится в пределах компетенции Оренбургского городского Совета. Окончательное решение по задолженности принимается комиссией по итогам обсуждения.

При этом действующее федеральное законодательство содержит достаточное количество специальных правовых норм прямого действия, не требующих их воспроизведения в муниципальных нормативных правовых актах, и непосредственно устанавливающих основания и условия принятия решений, перечень документов, на основании которых принимаются решение.

Суд соглашается с мнением представителя Оренбургского городского Совета, согласно которого в целях исключения коррупциогенной составляющей в состав комиссии включены и представители другого органа местного самоуправления, при этом решение о возможности урегулирования задолженности принимается коллегиально.

В силу пункта 3.1 Положения деятельность комиссии осуществляется на коллегиальной основе. Комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии, персональный состав которой утверждается правовым актом администрации г. Оренбурга. В состав комиссии по представлению Главы города Оренбурга 3 депутата Оренбургского городского Совета.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4.6. Положения, члены комиссии принимают соответствующие решение отдельно по каждому вопросу только после проведения обсуждения, что по мнению суда также исключает коррупционную составляющую.

Ссылаясь на наличие обозначенного противоречия, прокурор фактически оспаривает законность действий комиссии, а также принимаемых им отдельных решений, что не может являться основанием для проверки нормативных актов в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Пункт 4.4 Положения предусматривает, что подготовка документов, рассматриваемых на заседании комиссии, осуществляется Департаментом градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга. По мнению прокурора города, Положение не содержит норм, устанавливающих поступления заявлений от должников, для решения вопроса предоставления отсрочки/рассрочки платежей. Прокурор полагает, что вынесение вопросов для рассмотрения на заседание комиссии зависит от действий конкретного должностного лица органа местного самоуправления - Департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга.

Пунктом 2.1 Положения определено, что комиссия создается для рассмотрения материалов о возможности досудебного урегулирования погашения задолженности по арендной плате на землю. Основная задача комиссии заключается в наиболее быстром и эффективном способе обеспечения поступления арендных платежей, учитывая при этом интересы малого и среднего бизнеса и малоимущих слоев населения г. Оренбурга (пункт 2.2).

Имея в виду, что решение о возможности урегулирования возникшей задолженности, о возможности заключения мировых соглашений на всех стадиях судебного разбирательства принимается комиссией коллегиально, следует признать, что правовой статус Департамента градостроительства и земельных отношений, не позволяет ему принимать решения, содержащие какие-либо правовые нормы и (или) властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

По мнению суда, не умаляет компетенцию комиссии и право лиц, заинтересованных в урегулировании возникшей задолженности, наделения отдельных полномочий Департамента градостроительства и земельных отношений, ибо основной формой деятельности Департамента является подготовка документов по рассматриваемым вопросам.

Поэтому присутствие на заседании указанной комиссии представителей Департамента градостроительства и земельных отношений, не принимающих участие в принятии решений, предоставление ими рассматриваемых документов, не может быть расценено как коррупционный фактор.

Анализ законодательства, регулирующего правоотношения в области проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, показывает, что неопределенность рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.

Оспариваемые положения, не содержат ни требований (условий, предписаний, стандартов, правил, требующих строгого выполнения) к гражданам и организациям, ни требований оценочного характера, а также неустоявшихся и двусмысленных терминов.

Законодательную власть на уровне органов местного самоуправления осуществляют представительные органы местного самоуправления.

Статья 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131-ФЗ от 06.10.2003г. предусмотрены полномочия представительного органа местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

В соответствии со ст. 46 вышеуказанного закона, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Таким образом, принцип разделения властей запрещает судам вмешиваться в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления, подменять их компетенцию, возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в той или иной форме.

На основании ст.ст. 12, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Доводы прокурора о том, что право на рассрочку для других хозяйствующих субъектов не предусмотрено, о том, что Положение не содержит норм, устанавливающих поступления заявлений от должников по существу сводятся к вопросу о целесообразности установления порядка по названным вопросам, что в силу принципа разделения властей не может служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Таким образом, в оспариваемом Положении отсутствует неопределенность условий или оснований принятия решения, по признакам широты дискреционных полномочий лиц, уполномоченных принимать решения о возможности урегулирования возникшей задолженности.

Заслуживающих внимание доводов, указывающих на то, что оспариваемое Постановление принято с превышением полномочий, или с нарушением установленного порядка его принятия и опубликования, с указанием на противоречие конкретным нормам федерального законодательства или законодательства, имеющего большую юридическую силу, прокурором города Оренбурга суду не представлено.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что Положение «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю», утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 26.10.2009 года N 943 не противоречит федеральному законодательству.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Прокурору города Оренбурга в интересах неопределенного круга лиц в удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 5.1 Положения «О комиссии по рассмотрению задолженности по арендной плате за землю», утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 26.10.2009 года N 943 – отказать.

Решение может быть обжаловано в Оренбургский областной суд через Ленинский районный суд г. Оренбурга в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья подпись О.М. Князева

Решение суда в окончательной форме принято 26 ноября 2013 года

Судья подпись О.М. Князева