Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя Благовещенской межрегиональной прокуратуры – Клюшниченко М.Ф., представителя ответчика Министерства природных ресурсов Амурской области – Карлинской Т.Н., представителя третьего лица Правительства Амурской области – Ковалевской Н.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах РФ и в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов Амурской области о возложении обязанности исполнить полномочия по участию в осуществлении и организации государственного мониторинга водных объектов,

УСТАНОВИЛ:

Благовещенский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах РФ и в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском, в обоснование заявленных требований указав, что прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об охране водных объектов.

В силу п. 9 ст. 25 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относится участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов.

Согласно ч.ч. 1-4, 6, 7 ст. 30 ВК РФ государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц.

Государственный мониторинг водных объектов является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях своевременного выявления и прогнозирования негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; оценки эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов; информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов включает в себя: регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состояния водных ресурсов, а также за режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления; сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений; внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный реестр; оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов.

Организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов проводятся уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 года №219 утверждено Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, которым установлен порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов.

На основании п. 14 Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением водных объектов, мониторинг которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а также водных объектов, водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований; осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, зон затопления, подтопления, и наблюдений за водными объектами, гидротехническими сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, зон затопления, подтопления, полученные в результате осуществления регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

Согласно п. 3.5. Положения о министерстве природных ресурсов Амурской области данный орган исполнительной власти Амурской области в пределах своей компетенции участвует в установленном порядке в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Амурской области.

В силу п. 3.51 вышеуказанного Положения Министерство участвует в организации и осуществлении государственного мониторинга поверхностных водных объектов.

Как показала проверка Министерством возложенные полномочия по участию в государственном мониторинге водных объектов не исполняются, в связи с чем, Благовещенской межрайонной природоохранной прокуратурой 06.10.2017 года министру природных ресурсов Амурской области внесено представление, по результатам рассмотрения которого Министерство сообщило, что указанные полномочия министерством фактически не осуществляются, в период с 2015 - 2017 гг. мероприятия в рамках мониторинга водных объектов самостоятельно не проводились. По территории Амурской области протекает 41336 рек и ручьев протяженностью до 10 км, 2628 рек протяженностью более 10 км, из них 31 протяженностью более 200 км. Общая протяженность рек и ручьев Амурской области составляет около 200 тыс. км. Средняя густота речной сети в южных районах области и в Амуро-Зейском междуречье - 0,2-0,5 км/км, на территории Зейско-Бурейской и Верхне-Зейской равнин - 0,05-0,5 км/км. Данные территории, в основном, труднодоступны и не обеспеченны транспортной инфраструктурой, необходимой для организации и проведения регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей. Вышеуказанные обстоятельства, а также отсутствие у Министерства резервов финансовых, технических, кадровых ресурсов не позволяют на сегодняшний день планировать и осуществлять на постоянной основе государственный мониторинг водных объектов в части организации и проведения перечисленных в представлении мероприятий, обрабатывать, обобщать, хранить и представлять в установленном порядке полученные данные.

Согласно информации Министерства от 13.06.2018 года для решения указанного вопроса Министерство обращалось в Федеральное агентство водных ресурсов с просьбой рассмотреть возможность финансирования мероприятий, предусмотренных п. 14 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2007 № 219, за счет средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области. Так же Министерство 14.12.2017 года направляло в министерство финансов области сведения о дополнительной потребности в бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий государственной программы «Охрана окружающей среды в Амурской области на 2014-2020 годы», в том числе в объеме 18000,0 тыс. рублей, необходимых для выполнения работ по установлению границ зон затопления, подтопления, в состав которых входят работы, предусмотренные государственным мониторингом водных объектов.

Установлено, что финансовые средства, необходимые Министерству для участия в осуществлении государственного мониторинга водных объектов, до настоящего времени не выделены, с повторной заявкой на выделение указанных средств, в уполномоченные органы Министерство не обращалось.

Таким образом, Министерством до настоящего времени полномочия по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов не осуществляются.

Неисполнение Министерством возложенных законом полномочий по участию в осуществлении государственного мониторинга водных объекта препятствует Федеральному агентству водных ресурсов осуществлять своевременное выявление и прогнозирование негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, осуществлять разработку и реализацию мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; производить оценку эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов.

Непринятие Министерством мер по организации участия в государственном мониторинге водных объектов, нарушают право неопределенного круга лиц, гарантированное ст. 42 Конституции РФ, а также затрагивают интересы Российской Федерации, как собственника водных объектов.

На основании изложенного, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ просит суд возложить обязанность на Министерство природных ресурсов Амурской области исполнять полномочия по участию в осуществлении и организации государственного мониторинга водных объектов в соответствии с требованиями Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 года №219.

В ходе рассмотрения дела по существу, прокурором представлены уточнения предмета исковых требований, в соответствии с которыми Благовещенский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах РФ и в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, требует возложить обязанность на Министерство природных ресурсов Амурской области исполнять полномочия по участию в осуществлении и организации государственного мониторинга водных объектов в соответствии с требованиями Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 № 219, путем проведения предусмотренных Методическими указаниями по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, утвержденных приказом Минприроды России от 08.10.2014 № 432, нижеследующих работ в указанные сроки:

- разработать региональную программу ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, включающего в себя проведение рекогносцировочного маршрутного обследования водных объектов в срок до 31.12.2020 года;

- с 01.02.2021 года на основании региональной программы ведения государственного мониторинга водных объектов обеспечить ведение регулярных (ежегодных) натурных наблюдений (морфологических и топографических съемок), выполнение гидрометрических работ и периодическое получение, обработку материалов дистанционного зондирования Земли, а также анализ материалов мониторинга, включающий в себя расчеты расхода и стока донных наносов, а также углубленный анализ и прогноз переформирований ложа водоемов, речных русел и пойм на участках опасного взаимодействия.

В судебном заседании помощник Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора Клюшниченко М.Ф. исковые требования с учетом уточнений поддержал, просил их удовлетворить.

Представитель ответчика Министерства природных ресурсов Амурской области Карлинская Т.Н., действующая на основании доверенности, полагала исковые требования не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в письменном отзыве на заявление об уточнении исковых требований. Так, Министерство считает необоснованными доводы прокурора относительно сроков выполнения мероприятий по мониторингу водных объектов. Предусмотренные исковым заявлением сроки разработки региональной программы ведения мониторинга полагает недостаточными, что в свою очередь приведет к невозможности ее разработки в указанные сроки (до 31.12.2020 года). На территории Амурской области протекает 41336 рек и ручьев протяженностью до 10 км, 2628 рек протяженностью более 10 км, из них 31 протяженностью более 100 км. Общая протяженность рек и ручьев Амурской области составляет около 200 тыс. км. Данные территории в основном труднодоступны и не обеспечены транспортной инфраструктурой, необходимой для организации и проведения регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей. На сегодняшний день, в связи с недостаточностью финансирования у министерства отсутствует собственная сеть регулярных наблюдений (постов). Для осуществления на постоянной основе мероприятий по мониторингу водных объектов, министерству потребуется выделение финансовых, технических и кадровых ресурсов. Исходя из принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В настоящее время в соответствии с Законом Амурской области от 13.12.2017 № 158-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» бюджет Амурской области на 2019 год принят с дефицитом, денежные средства для реализации полномочий министерства по участию в осуществлении и организации мониторинга водных объектов не предусмотрены. Ввиду того, что в Амурской области применяется программно-целевой метод бюджетного планирования, выделение средств из областного бюджета на проведение мероприятий предварительного этапа мониторинга осуществляется после внесения изменений в закон об областном бюджете в порядке и сроки, установленные статьей 179 БК РФ, Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Законом Амурской области от 31.08.2007 № 368-03 «О бюджетном процессе в Амурской области» и постановлением Правительства Амурской области от 29.07.2013 № 329. При этом, согласно п. 2 ст. 83 БК РФ выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. В связи с дефицитом областного бюджета на 2019 год выделение бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий по мониторингу водных объектов не предусматривалось. Указанная процедура имеет длительный временной характер, что обусловлено требованиями БК РФ. Кроме того, выполнение работ на предварительном этапе мониторинга потребует определение исполнителя работ в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и проведения конкурентных процедур (конкурса, аукциона), начиная с размещения извещения об осуществлении закупки и заканчивая заключением контракта, с соблюдением сроков установленных федеральным законодательством. Так, в силу п. 2 ст. 72 БК РФ и ФЗ № 44-ФЗ, государственные контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, т.е. в пределах объема прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (статья 6 БК РФ). Сроки формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок определяются в соответствии со статей 21 Федерального закона № 44-ФЗ, постановлением Правительства Амурской области от 04.08.2015 № 366 «О Порядке формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд области» (план-график утверждается государственным заказчиком в течение 10 рабочих дней со дня доведения лимитов бюджетных обязательств, а в случае внесения изменений в план-график, - не позднее чем за 10 дней до дня размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки). При этом согласно части 3 статьи 18 Федерального закона № 44-ФЗ при формировании плана-графика подлежат обоснованию начальная (максимальная) цена контракта (в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ) и способ определения подрядчика (в соответствии с главой 3 Федерального закона № 44-ФЗ), что увеличивает общий срок проведения закупочных процедур. Срок извещения о размещении закупки определяется в зависимости от способа определения подрядчика (в соответствии с частью 1 статьи 49, частью 1 статьи 54, частью 2 статьи 63, частью 1 статьи 74 Федерального закона № 44-ФЗ, в том при проведении открытого конкурса извещение размещается заказчиком в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе). Срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать 20 дней с даты вскрытия конвертов с такими заявками. Контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе (часть 1 статьи 53, часть 2 статьи 54 Федерального закона № 44-ФЗ). Исходя из приведенных требований бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, а также учитывая финансовые возможности областного бюджета и предполагаемый объем работ предварительного этапа мониторинга выполнение соответствующих мероприятий не может быть менее 2 финансовых периодов (лет) (при наличии бюджетных ассигнований на эти цели). Аналитические работы на предварительном этапе мониторинга (анализ русловых процессов на реках, деформации ложа водоемов, морфологического строения водоохранных зон, пойменных массивов, антропогенной деятельности и др.) не могут быть проведены до 31.12.2019 года (в течение 1 года), как указано в исковом заявлении Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора. Фоновые материалы на основе информации о русловых процессах, о процессах деформации ложа водоемов и антропогенной деятельности формируются на основании усредненных показателей и требуют регулярного обследования (наблюдения) водных объектов в течение определенного периода времени. Необходимость проведения регулярного обследования для получения аналитических данных предусмотрена Методическими указаниями (пункты 17, 28) и подтверждаются письмом Амурского ЦГМС-филиала ФГБУ «Дальневосточное УГМС» от 29.11.2018 № 02- 03/5512. На сегодняшний день, в связи с отсутствием на территории области соответствующих наблюдений за состоянием дна, берегов и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, усредненные многолетние показатели для получения фоновых материалов на основе информации о русловых процессах, о процессах деформаций ложа водоемов и антропогенной деятельности для Амурской области не определены. На основании изложенного, просит отказать прокурору в удовлетворении заявленных исковых требований.

Представитель третьего лица Правительства Амурской области Ковалевская Н.Н. исковые требования Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора считает неподлежащими удовлетворению по следующим основаниям. Обозначенные в Методических указаниях по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 08.10.2014 № 432 объемы, виды и этапы работ влекут возникновение расходов областного бюджета. В силу пункта 1 статьи 83 БК РФ если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Согласно пункту 2 этой же статьи выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Общие вопросы, связанные с формированием, утверждением и исполнением государственных программ субъекта Российской Федерации регламентируются статьей 179 БК РФ. В соответствии с пунктом 1 статьи 179 БК РФ государственные программы утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Сроки реализации государственных программ определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в устанавливаемом им порядке. Порядок принятия решений о разработке государственных программ субъекта Российской Федерации и формирования и реализации указанных программ устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно пункту 3 статьи 179 БК РФ по каждой государственной программе субъекта Российской Федерации ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок принятия решений о разработке государственных программ Амурской области, их формирования и реализации, а также проведения оценки эффективности, утвержден постановлением Правительства Амурской области от 29.07.2013 № 329. В соответствии с пунктами 1.8, 1.9 Порядка разработки госпрограмм основанием для разработки проекта государственной программы является включение ее в перечень государственных программ Амурской области, утвержденный Правительством Амурской области. Такой перечень формируется Минэкономразвития области совместно с министерством финансов области. Разделом 2 Порядка разработки госпрограмм решением регламентирован порядок принятия решений о разработке государственных программ, где пунктом 2.1 определено, что решением о разработке государственной программы является включение наименования государственной программы в перечень государственных программ Амурской области, формируемый на основании утвержденных концепций государственных программ. Помимо этого, Порядок разработки госпрограмм предусматривает возможность внесения изменений в взаимосвязанные действующие госпрограммы, в том числе с корректировкой, связанной с изменением задач государственной программы (подпрограммы), системы подпрограмм (основных мероприятий и мероприятий), плановых значений непосредственных результатов мероприятий, индикаторов эффективности или конечных результатов государственной программы (пункт 5.2). В настоящее время имеется действующая государственная программа «Охрана окружающей среды в Амурской области», утвержденная постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 № 453. В данном случае возможно внесение необходимых корректировок в названную программу. Согласно пункту 6.3 Порядка разработки программ планирование бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ в очередном финансовом году и плановом периоде осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта областного бюджета и планирования бюджетных ассигнований. Выходя в суд с исковыми требованиями Благовещенская межрайонная природоохранная прокуратура не приняла во внимание изложенные императивные положения бюджетного законодательства, определяющими условия и порядок формирования государственных программ (внесения изменений в них). Формирование необходимого предложения является прерогативой уполномоченного органа, а суд и прокуратура не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации).

В судебное заседание не явились представители третьих лиц Министерства финансов Амурской области, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, доказательств уважительности причин неявки не представили. Руководствуясь ч. 3 ст. 167 ГПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Согласно письменному отзыву на иск представитель Министерства природных ресурсов и экологии РФ Новицкая Н.А. считает исковые требования Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора подлежащими удовлетворению в связи со следующим. Министерство природных ресурсов Амурской области является исполнительным органом государственной власти Амурской области, проводящим на территории Амурской области государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, государственное регулирование, государственный контроль и координацию деятельности в сфере недропользования, природопользования, горнодобывающего комплекса (за исключением предприятий угледобывающей промышленности), водных отношений, охраны атмосферного воздуха, окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и осуществления государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (п. 1.1 Положения о министерстве природных ресурсов Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 01.09.2015 № 222). Согласно пункту 3.5 данного Положения Минэкологии Амурской области в пределах своей компетенции участвует в установленном порядке в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Амурской области. Таким образом, нормами действующего законодательства на Минэкологии Амурской области возложены полномочия по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов. Как следует из материалов дела, по результатам проведенной Благовещенской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки установлено, что Минэкологии Амурской области возложенные полномочия по участию в государственном мониторинге водных объектов не исполняются. По вопросу о возможности финансирования предусмотренных пунктом 14 Положения мероприятий за счет средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области, необходимо отметить, что осуществление финансирования мероприятий по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов за счет средств федерального бюджета в рамках статьи 25 ВК РФ не предусмотрено.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав предоставленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации.

В соответствии со ст.ст. 1, 2, 11 ГК РФ неотчуждаемые права и свободы человека защищаются гражданским законодательством, которое основывается на необходимости обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Способы защиты гражданских прав изложены в ст. 12 ГПК РФ. В их число входит присуждение к исполне6нию обязанности в натуре.

Как следует из материалов дела, Благовещенской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об охране водных объектов.

В силу пункта 1 части 1 статьи 3 Водного кодекса РФ одним из принципов водного законодательства является значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование отношений с использованием водного объекта осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов.

Согласно частям 1, 2 статьи 8 Водного кодекса РФ водные объекты (за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу) находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

Статьей 25 Водного кодекса РФ определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, к которым ее частью 9 отнесено участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов.

В части 1 статьи 30 Водного кодекса РФ сформулировано определение государственного мониторинга водных объектов, под которым понимается система наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц.

Государственный мониторинг водных объектов является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (часть 2).

Такой мониторинг осуществляется в целях: своевременного выявления и прогнозирования негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; оценки эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов; информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для государственного надзора в области использования и охраны водных объектов (часть 3).

В соответствии с частью 7 статьи 30 Водного кодекса РФ организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов проводятся уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 года N 219 принято Положение об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, которое устанавливает порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов (далее - мониторинг).

В соответствии с п. 6 Положения мониторинг состоит из: мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон; мониторинга подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния недр; наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и сбросе вод, в том числе сточных, в водные объекты.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга, организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением водных объектов, мониторинг которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а также водных объектов, водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований; осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, зон затопления, подтопления, и наблюдений за водными объектами, гидротехническими сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, зон затопления, подтопления, полученные в результате осуществления регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов (п. 14 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов).

Порядок и формы представления в Федеральное агентство водных ресурсов данных мониторинга, полученных участниками ведения государственного мониторинга водных объектов утверждены приказом Минприроды России от 08.10.2014 года N 432.

Приказом Минприроды России от 08.10.2014 года N 432 утверждены Методические указания по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей (далее – Методические указания №432).

Основой ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей являются региональные программы его ведения, которые учитывают региональные физико-географические условия, особенности водного режима рек, озер и водохранилищ, процессов руслоформирования в речных системах или деформаций ложа водоемов и региональные особенности антропогенной деятельности в пределах водных объектов, на их поймах и водосборах (пункт 11 Методических указаний №432).

Согласно пункту 15 Методических указаний №432 процесс организации и ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей состоит из пяти этапов:

этап общего анализа и подготовки региональных фоновых материалов на основе информации о русловых процессах, о процессах деформаций ложа водоемов и антропогенной деятельности в регионе (предварительный этап ведения мониторинга);

этап разработки региональной программы ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, включающий в себя проведение рекогносцировочного маршрутного обследования водных объектов;

этап ведения регулярных (ежегодных) натурных наблюдений (морфологических и топографических съемок), выполнения гидрометрических работ и периодического получения и обработки материалов дистанционного зондирования Земли;этап анализа материалов

мониторинга, включающий в себя расчеты расхода и стока донных наносов, а также углубленный анализ и прогноз переформирований ложа водоемов, речных русел и пойм на участках опасного взаимодействия.

Разработке региональной программы ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей предшествуют: общий анализ особенностей водного режима; общий анализ особенностей русловых процессов на реках и процессов деформаций ложа водоемов на подведомственной территории, их классификация и типизация; общий анализ морфологического строения водоохранных зон водных объектов их морфологическая типизация; общий анализ морфологического строения пойменных массивов современной поймы и их морфологическая типизация; анализ особенностей антропогенной деятельности в водоемах, в речных руслах, на их поймах и водосборах и классификация видов антропогенной деятельности по видам и формам воздействия на процессы руслоформирования или процессы деформаций ложа водоемов; выявление участков активного взаимодействия (взаимного воздействия) процессов руслоформирования или деформаций ложа водоемов и инженерных сооружений или мероприятий; подготовка основы сводного проекта «Мониторинг состояния дна и берегов водных объектов и их водоохранных зон», выбор его картографической основы и подготовка программного обеспечения на основе геоинформационной системы (пункт 13 Методических указаний №432).

В силу пункта 12 Методических указаний №432 региональные программы ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, также виды работ, предусмотренные пунктом 13 настоящих указаний, разрабатываются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными ими органами и определяют: цели и задачи ведения данного вида мониторинга в пределах подведомственной территории; участки водных объектов, в пределах которых проводятся мониторинговые наблюдения; наблюдаемые или контролируемые параметры и характеристики; методы и технические средства ведения мониторинга; периодичность проведения наблюдений.

Министерство природных ресурсов Амурской области в соответствии с пунктом 3.5. Положения о министерстве природных ресурсов Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 01.09.2015 года № 222 в пределах своей компетенции участвует в установленном порядке в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Амурской области.

Согласно пункту 3.51 данного Положения Министерство природных ресурсов Амурской области участвует в организации и осуществлении государственного мониторинга поверхностных водных объектов.

Таким образом, нормами действующего законодательства на Министерство природных ресурсов Амурской области возложены полномочия по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов.

Как показала проверка Министерством природных ресурсов Амурской области возложенные полномочия по участию в государственном мониторинге водных объектов не исполняются, в связи с чем, Благовещенской межрайонной природоохранной прокуратурой 06.10.2017 года министру природных ресурсов Амурской области внесено представление, по результатам рассмотрения которого Министерство сообщило, что указанные полномочия министерством фактически не осуществляются, в период с 2015 - 2017 гг. мероприятия в рамках мониторинга водных объектов самостоятельно не проводились. По территории Амурской области протекает 41336 рек и ручьев протяженностью до 10 км, 2628 рек протяженностью более 10 км, из них 31 протяженностью более 200 км. Общая протяженность рек и ручьев Амурской области составляет около 200 тыс. км. Средняя густота речнойсети в южных районах области и в Амуро-Зейском междуречье - 0,2-0,5 км/км, на территории Зейско-Бурейской и Верхне-Зейской равнин - 0,05-0,5 км/км. Данные территории, в основном, труднодоступны и не обеспеченны транспортной инфраструктурой, необходимой для организации и проведения регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон, изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей. Вышеуказанные обстоятельства, а также отсутствие у Министерства резервов финансовых, технических, кадровых ресурсов не позволяют на сегодняшний день планировать и осуществлять на постоянной основе государственный мониторинг водных объектов в части организации и проведения перечисленных в представлении мероприятий, обрабатывать, обобщать, хранить и представлять в установленном порядке полученные данные.

Согласно информации Министерства природных ресурсов Амурской области от 13.06.2018 года для решения указанного вопроса Министерство обращалось в Федеральное агентство водных ресурсов с просьбой рассмотреть возможность финансирования мероприятий, предусмотренных п. 14 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2007 года № 219, за счет средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области. Так же Министерство 14.12.2017 года направляло в министерство финансов области сведения о дополнительной потребности в бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий государственной программы «Охрана окружающей среды в Амурской области на 2014-2020 годы», в том числе в объеме 18000,0 тыс. рублей, необходимых для выполнения работ по установлению границ зон затопления, подтопления, в состав которых входят работы, предусмотренные государственным мониторингом водных объектов.

Установлено, что финансовые средства, необходимые Министерству природных ресурсов Амурской области для участия в осуществлении государственного мониторинга водных объектов, до настоящего времени не выделены, с повторной заявкой на выделение указанных средств, в уполномоченные органы Министерство не обращалось.

Таким образом, Министерством природных ресурсов Амурской области до настоящего времени полномочия по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов не осуществляются.

То обстоятельство, что конкретные мероприятия по развитию системы государственного мониторинга водных объектов, организации проведения регулярных наблюдений за состоянием дна и берегов, состоянием и режимом использования водоохраных зон и изменениями морфических особенностей водных объектов Министерством природных ресурсов Амурской области в 2015-2017 годах не проводились подтверждается материалами дела и не оспаривалось представителем ответчика в ходе рассмотрения дела.

При этом, представитель Министерства ссылается на отсутствие финансирования указанных мероприятий.

Из пояснений представителя ответчика следует, что отсутствие у Министерства резервов финансовых, технических и кадровых ресурсов затрудняют на сегодняшний день осуществление на постоянной основе государственного мониторинга водных объектов. Между тем, Министерством принимаются меры для надлежащего исполнения возложенных на него полномочий. Для решения данной проблемы Министерство обращалось в Федеральное агентство водных ресурсов с просьбой рассмотреть возможность финансирования мероприятий, предусмотренных пунктом 14 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 № 219, за счет средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномочий РФ в области водных отношений. Также, министерство направляло в Министерство финансов области сведения о потребности в бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий государственной программы «Охрана окружающей среды в Амурской области на 2014-2020 годы», в том числе в объеме 18000,0 тыс. руб., необходимых для выполнения работ по установлению границ зон затопления, подтопления, в состав которых входят работы, предусмотренные государственным мониторингом водных объектов. В соответствии с п. 1.7 Положения о министерстве природных ресурсов Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 01.09.2015 № 222, финансирование министерства осуществляется за счет средств областного бюджета, формируемого на год и плановые периоды. В настоящее время Законом Амурской области от 13.12.2017 года N158-03 «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» денежные средства для реализации полномочий министерства по участию в осуществлении и организации мониторинга водных объектов не предусмотрены.

Вместе с тем, отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования мероприятий для реализации полномочий по участию в осуществлении и организации мониторинга водных объектов не освобождает ответчика от возложенных на него законом обязанностей, не должно нарушать права и законные интересы граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, интересы Российской Федерации, как собственника водных объектов, и не может служить основанием для отказа в удовлетворении исковых требований.

Министерство природных ресурсов Амурской области не разработало конкретные мероприятия, подлежащие проведению для развития системы государственного мониторинга водных объектов, не внесло предложения по включению указанных мероприятия в расходную часть бюджета при его формировании, доказательств обратного ответчиком не представлено. При отсутствии финансирования указанных мероприятий они не были реализованы Министерством, что повлекло за собой невозможность исполнения Министерством требований, предусмотренных Методическими указаниями №432 и Положением об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, в том числе, по разработке региональной программы мониторинга водных объектов.

До настоящего времени региональная программа ведения мониторинга водных объектов с определением обязательных параметров ведения мониторинга Министерством природных ресурсов Амурской области не разработала, предшествующая ее разработке работка не проведена, что исключает реализацию всех этапов ведения мониторинга водных объектов.

Статьей 42 Конституции РФ предусмотрено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Данное право граждан обеспечивается мерами по оздоровлению окружающей среды и сохранению ее объектов, а также недопущению угрозы причинения нового вреда окружающей природной среде.

Бездействие Министерства природных ресурсов Амурской области и неисполнение возложенных законом полномочий по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга поверхностных водных объектов в соответствии с требованиями Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 № 219, путем проведения предусмотренных Методическими указаниями по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, утвержденных приказом Минприроды России от 08.10.2014 № 432 является незаконным, нарушающим права неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду, а также права Российской Федерации как собственника водных объектов.

С учетом изложенного, исковые требования Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 206 ГПК РФ при принятии решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные с передачей имущества или денежных сумм в случае, если указанные действия могут быть совершены только ответчиком, суд устанавливает в решении срок, в течение которого решение суда должно быть исполнено.

Учитывая обстоятельства дела, исходя из необходимости определенных финансовых и временных затрат, с учетом пояснений представителей ответчика, третьего лица о сроках проведения работ по разработке региональной программы ведения мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменением морфических особенностей водных объектов или их частей, суд полагает возможным согласиться со сроками проведения работ, указанными в исковом заявлении прокурора с учетом уточнений.

Руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

Возложить обязанность на Министерство природных ресурсов Амурской области исполнять полномочия по участию в осуществлении и организации государственного мониторинга водных объектов в соответствии с требованиями Положения об осуществлении и организации государственного мониторинга водных объектов утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2007 года № 219, путем проведения предусмотренных Методическими указаниями по осуществлению государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменения морфометрических особенностей водных объектов или их частей, утвержденных приказов Минприроды России от 08.10.2014 года № 432, нижеследующих работ:

- разработать региональную программу ведения государственного мониторинга водных объектов в части наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменением морфометрических особенностей водных объектов или их частей, включающего в себя проведения рекогносцированного маршрутного обследования водных объектов в срок до 31.12.2020 года.

- с 01.12.2021 года на основании региональной программы ведения государственного мониторинга водных объектов обеспечить ведение регулярных (ежегодных) натурных наблюдений (морфологических и топографических съемок), выполнение гидрометрических работ и периодическое получение и обработку материалов дистанционного зондирования Земли, а также анализ материалов мониторинга, включающий в себя расчеты расхода и стока донных насосов, а также углубленный анализ и прогноз переформирований ложа водоёмов, речных русел и пойм на участках опасного взаимодействия.

Решение может быть обжаловано в Амурский областной суд, через Благовещенский городской суд путем подачи апелляционной жалобы в течение одного месяца со дня вынесения решения в окончательной форме.

председательствующий И.В. Гокова

решение в окончательной форме принято 24.12.2018 года