Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Новодвинске Архангельской области заявление прокурора города Новодвинска о признании противоречащими действующему законодательству и недействующими пункта 3 части 1 статьи 25, пункта 3 статьи 36, статьи 40 и части 1 статьи 40.2 Устава муниципального образования «Город Новодвинск»,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор города Новодвинска обратился в суд с заявлением о признании противоречащими действующему законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3 статьи 36, статьи 40 и части 1 статьи 40.2 Устава муниципального образования «Город Новодвинск», принятого решением 12-й сессии Совета депутатов муниципального образования «Город Новодвинск» третьего созыва от 22.02.2006 № 49 (далее - Устав). В обоснование требований указал, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет главе муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, полномочий по изданию одновременно постановлений и распоряжений главы муниципального образования и постановлений и распоряжений администрации муниципального образования. В нарушение указанного Федерального закона положения пункта 3 статьи 36 и статьи 40 Устава МО «Город Новодвинск» предоставляет главе МО «Город Новодвинск» такое право. Кроме того, в статье 40 Устава имеются полномочия главы муниципального образования, дублирующие полномочия местной администрации, что является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителей необоснованно широкие пределы усмотрения. Частью 1 статьи 40.2 Устава сужено нормативно-правовое регулирование в области правоотношений, связанных с принятием муниципальных правовых актов администрацией МО «Город Новодвинск», из данной части необоснованно исключены такие нормативно-правовые акты как устав муниципального образования и нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусмотренные частями 4 и 6 статьи 43 Федеральным законом № 131-ФЗ.

При рассмотрении дела прокурор увеличил заявленные требования. Дополнительно просит признать противоречащим действующему законодательству и недействующим пункт 3 части 1 статьи 25 Устава.

Участвующий в деле прокурор Агафонова И.П. доводы заявления поддержала.

Представитель Главы МО «Город Новодвинск» Кошелев В.Н. в судебное заседание не явился, с заявлением прокурора не согласен, о чем указал в письменном отзыве. По его мнению, глава муниципального образования, в соотвествии с Федеральным законом № 131-ФЗ, является самостоятельным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а, следовательно, правом издания постановлений и распоряжений, входящих в систему муниципальных правовых актов. Кроме того, право Главы на принятие правовых актов может быть предусмотрено иными федеральными законами.

Городской Совет депутатов МО «Город Новодвинск» ходатайствует о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Управление МЮ РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу с заявлением прокурора согласно частично. Полагает, что части 2 и 3 статьи 40 Устава воспроизводят полномочия администрации муниципального образования, могут вызвать неопределенность в применении, поэтому подлежат признанию недействующими. В остальной части находит доводы прокурора необоснованными. Ходатайствует о рассмотрении дела без участия своих представителей.

Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей заинтересованных лиц.

Выслушав участвующего в деле прокурора, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление прокурора города Новодвинска подлежащим удовлетворению частично.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Материалами дела установлено, что решением 12-й сессии Совета депутатов муниципального образования «город Новодвинск» третьего созыва от 22.02.2006 № 49 принят Устав муниципального образования «Город Новодвинск», который опубликован в газете «Новодвинский рабочий» № 36 от 10.06.2006 г.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

Таким образом, Устав носит нормативно-правовой характер, является обязательным для неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение. На момент рассмотрения спора Устав муниципального образования «Город Новодвинск» не отменен, не утратил силу, а, следовательно, является действующим, как и нормы п.3 ч.1 ст.25, п.3 ст.36, ст.40, ч.1 ст.40.2 Устава оспариваемые прокурором.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 25 Устава муниципального образования «Город Новодвинск» глава муниципального образования «Город Новодвинск» издает постановления и распоряжения главы муниципального образования.

Статьей 36 Устава установлена система и виды муниципальных правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования «Город Новодвинск», куда входят постановления и распоряжения главы муниципального образования (пункт 3). Постановлениям и распоряжением главы муниципального образования «Город Новодвинск» отдельно посвящена статья 40 Устава.

Анализируя содержание указанных норм устава суд приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муници-пального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 2 указанного Федерального закона.

Наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, наряду с наличием представительного органа муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Глава муниципального образования, в силу части 1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с указанной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральным законом № 131-ФЗ закреплено несколько моделей взаимоотношений элементов системы органов местного самоуправления.

Часть 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.

Между тем, независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования, в силу части 4 указанной выше нормы Федерального закона, обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 16 Устава муниципального образования «Город Новодвинск» определена система органов местного самоуправления муниципального образования «Город Новодвинск».

Глава муниципального образования «Город Новодвинск» является выборным должностным лицом местного самоуправления. В силу части 2 статьи 24 Устава избирается населением на муниципальных выборах сроком на четыре года. На принципах единоначалия глава муниципального образования руководит администрацией муниципального образования, что определено в части 2 статьи 28 Устава.

Право органов местного самоуправления на принятие муниципальных правовых актов предусмотрено частью 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В настоящее время система муниципальных правовых актов муниципального образования предусмотрена статьей 43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, действующей в редакции Федерального закона от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В частности, в систему муниципальных правовых актов муниципаль-ного образования входят правовые акты главы муниципального образования и правовые акты местной администрации.

В соответствии с частью 4 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государст-венных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (часть 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ).

Таким образом, в связи с принятием Федерального закона от 25.12.2008 №281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что в зависимости от полномочий Глава муниципального образования принимает правовые акты по организации деятельности представительного органа муниципального образования, либо правовые акты администрации.

Однако, при этом Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет ему право принимать правовые акты о назначении публичных слушаний и собрании граждан, которые не входят в указанную категорию правовых актов. Кроме того, в ряде федеральных законов содержатся положения о принятии главой муниципального образования правовых актов, которые также не подпадают под эту категорию. Так, согласно части 11 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта.

Таким образом, глава муниципального образования может принимать акты по иным вопросам, отнесенным к его компетенции, как Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и иными федеральными законами.

Закон Архангельской области от 29.10.2008 № 592-30-ОЗ «Об организации и ведении регистра муниципальных правовых актов муниципальных образований Архангельской области» в части 1 статьи 2 определяет виды правовых актов, подлежащих включению в регистр. К таким актам относятся, в том числе - уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные правовые акты представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, соглашения между органами местного самоуправления муниципальных образований области о передаче осуществления части своих полномочий и т.п.

В целях реализации части 1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования может также наделяяться уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Так, на основании постановлений главы муниципального образования «Город Новодвинск», подлежащих официальному опубликованию, граждане могут привлекаться к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования «Город Новодвинск» работ в целях решения ряда вопросов местного значения (часть 1, 5 статьи 10.1 Устава муниципального образования «Город Новодвинск»). В таких постановлениях может утверждаться план мероприятий по привлечению граждан к выполнению социально значимых работ (часть 6 статьи 10.1 Устава).

Одной из форм контроля Городского Совета муниципального образования «Город Новодвинск» за исполнением Главой полномочий по решению вопросов местного значения является представление постановлений главы муниципального образования в городской Совет по мере их издания, что определено пунктом 3 части 2 статьи 19 Устава.

Часть 3 статьи 24 Устава муниципального образования «Город Новодвинск» устанавливает, что днем вступления в должность главы муниципального образования является день издания им постановления о вступлении в должность.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом и органом местного самоуправления. Как орган местного самоуправления Глава наделен уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как элемент публично-правовой системы он имеет свой правовой статус и соответствующие ему полномочия, находится в определенных взаимоотношениях с другими органами местного самоуправления конкретного муниципального образования и вправе принимать исходя из своих полномочий муниципальные правовые акты, в том числе в случаях прямо предусмотренных законом или на основании закона в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования.

При этом суд учитывает, что в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной ФЗ РФ от 11.04.1998 № 55-ФЗ, основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливается Конституцией и законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

С учетом изложенного, пункт 3 части 1 статьи 25, пункт 3 статьи 36, статья 40 Устава муниципального образования «Город Новодвинск», закрепляющие право принятия главой муниципального образования «Город Новодвинск» собственных правовых актов не противоречат системным требованиям Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормам международного права.

Кроме того, не имеется оснований и для признания недействующей части 1 статьи 40.2 Устава.

Согласно части 4 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

На основании части 6 данной нормы глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Исходя из буквального толкования изложенных норм полномочия главы местной администрации устанавливаются федеральными законами, законами субъектов Российской федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Оспариваемой частью 1 статьи 40.2 Устава муниципального образова-ния «Город Новодвинск» закреплено, что в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами Архангельской области, правовое регулирование может осуществляться на основе постановлений и распоряжений администрации муниципального образования.

Таким образом, данная норма Устава определяет случаи, когда глава муниципального образования «Город Новодвинск» издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

При этом часть 1 статьи 40.2 Устава должна применяться системно с учетом частей 2 и 3 статьи 40.2 Устава, согласно которым в виде постановлений администрации муниципального образования принимаются правовые акты по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования «Город Новодвинск» федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Распоряжения администрации муниципального образования принимаются по вопросам организации работы администрации муниципального образования и не являются нормативно правовыми актами.

С учетом изложенного часть 1 статьи 40.2 Устава муниципального образования «Город Новодвинск» соответствует нормам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Между тем суд считает обоснованными требования прокурора о признании недействующими частей 2 и 3 оспариваемого нормативно-правового акта.

Устав муниципального образования «Город Новодвинск», разграничивая полномочия органов местного самоуправления, определил систему муниципальных правовых актов, согласно которой постановления и распоряжения главы муниципального образования определены статьей 40, а постановления и распоряжения местной администрации - статьей 40.2 Устава.

Оспариваемые прокурором нормоположения части 2 и 3 статьи 40 Устава образуют широту полномочий Главы как органа местного самоуправления при отсутствии у него таких полномочий. Данными полномочиями наделена местная администрация и, факт возложения на главу полномочий по ее руководству не является основанием для внесения в статью 40 Устава оспариваемых норм. Наличие указанных норм может предоставить Главе муниципального образования, являющимся самостоятельным органом местного самоуправления, право подменять, дублировать и произвольно ограничивать полномочия местной администрации. Наличие дублирующих полномочий органов местного самоуправления в соотвествии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, является коррупциогенным фактором. Указанное обстоятельство не может нарушать права и интересы неопределенного круга лиц.

Согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 10.06.2010) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Оспариваемые правовые нормы Устава муниципального образования «Город Новодвинск» применялись до вынесения решения по настоящему делу, поэтому они подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В соответствие со статьей 35 Федерального закона «О средствах массовой информации» сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт - в газете "Новодвинский рабочий".

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194-199, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора города Новодвинска удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу части 2 и 3 статьи 40 Устава муниципального образования «Город Новодвинск», принятого решением 12-й сессии Совета депутатов муниципального образования «Город Новодвинск» третьего созыва от 22.02.2006 г. № 49.

В удовлетворении заявления прокурора города Новодвинска о признании недействующими пункта 3 части 1 статьи 25, пункта 3 статьи 36, пунктов 1, 4, статьи 40 и части 1 статьи 40.2 Устава муниципального образования «Город Новодвинск» - отказать.

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт - в газете "Новодвинский рабочий".

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд в течение 10 дней с момента вынесения решения в окончательной форме путем подачи жалобы через Новодвинский городской суд.

Председательствующий- Е.Б. Моругова

Мотивированное решение

изготовлено 3 декабря 2011 года