Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Берсона Михаила Юрьевича о признании недействующим нормативно-правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Берсон М.Ю. обратился в Колпинский районный суд с заявлением в порядке ст.251 ГПК РФ, уточнив требования которого, просил признать недействующим с момента принятия п.3.1 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации муниципального образования поселка Петро-Славянка, утвержденного Решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 2/1 от 16.02.11. В обоснование требований указал, что оспариваемая норма противоречит: протесту заместителя прокурора Колпинского района № 5-124-09 от 30.06.09; решению Муниципального Совета № 11/1 от 30.06.09 об удовлетворении протеста прокурора; решению Муниципального Совета № 15/4 от 27.08.09 «Об утверждении организационной структуры Местной Администрации муниципального образования п.Петро-Славянка», которым за Главой местной Администрации закрепляются полномочия по выполнению функций финансового органа; п.2 ст.65 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Постановлению Правительства РФ № 608 от 06.11.04 «О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта РФ и к руководителю финансового органа Местной Администрации»; решению Колпинского районного суда от 10.11.09 (дело № 2-1391), установившему факты и правоотношения относительно квалификационных требований к Главе Местной Администрации п.Петро-Славянка. Заявитель также указывает, что данной нормой Муниципальный совет МО п.Петро-Славянка нарушил конституционные права избирателей муниципального образования в части назначения лица на должность главы Местной Администрации, имеющего соответствующую квалификацию для исполнения должностных обязанностей, в том числе в соответствии с главой 24 Бюджетного кодекса РФ (Основы исполнения бюджетов). На основании оспариваемой нормы Муниципальный совет может назначить на должность главы местной Администрации лицо, не имеющее достаточной квалификации для работы со средствами местного бюджета, что в свою очередь может нанести значительный ущерб интересам избирателей МО п.Петро-Славянка. Берсон М.Ю. также указал, что нарушены его права, как претендента на замещение должности главы местной Администрации МО п.Петро-Славянка (л.д.7-8, 14-15, 164).

Заявитель в судебное заседание явился, заявление поддержал, указал, что оспариваемое положение не соответствует также требованиям Бюджетного кодекса РФ, регулирующего деятельность финансового органа в бюджетном процессе.

Представитель заинтересованного лица Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка в судебное заседание явился, заявленные требования не признал, представил письменный отзыв на заявление (л.д.96-99).

Заинтересованное лицо – глава Местной Администрации МО п.Петро-Славянка Прохоренков С.Н. – в судебное заседание явился, в удовлетворении заявления просил отказать.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы настоящего гражданского дела, гражданского дела № 2-1391/09 Колпинского районного суда, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с п.2 ст.37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Пунктом 5 этой статьи определено, что порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

В пункте 6 названной статьи предусмотрено, что лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Аналогичные нормы содержатся в ст.28 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».

В силу п.п. 1 и 4 ст.35 Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга пос.Петро-Славянка, глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок, не превышающий срок полномочий Муниципального Совета. Лицо назначается на должность Главы местной администрации муниципальным Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации МО п.Петро-Славянка был определен в Положении «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности Главы местной администрации МО п.Петро-Славянка», утвержденном решением Муниципального Совета от 23.06.09 № 10/1, п.3.1 которого предусматривал, что право на участие в конкурсе имеют совершеннолетние дееспособные граждане РФ, владеющие русским языком, не старше установленного Федеральным законом предельного возраста, для замещения должности муниципальной службы.

30.06.2009 г. заместителем прокурора Колпинского района Трушиным В.Л. на имя главы муниципального образования – председателя муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга п.Петро-Славянка Плотниковой Ж.А. был принесен протест (в порядке надзора) № 5-124-09 на решение муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга п.Петро-Славянка № 10/1 от 23.06.2009 г. «О принятии новой редакции Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности Главы местной администрации муниципального образования п.Петро-Славянка», в котором, частности указывалось на отсутствие в Положении квалификационных требований на замещение должности Главы местной администрации, содержащихся в п.2, 4 Квалификационных требований, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.11.04 № 608 (л.д.76-77).

Решением Муниципального Совета внутригородского муниципального образования п.Петро-Славянка от 30.06.2009 г. № 11\1 протест прокуратуры Колпинского района Санкт-Петербурга № 5-124-09 от 30.06.09 удовлетворен; внесены изменения в Решение Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 10/1 от 23.06.2009 г.: в п.3.2 части 3 после слов «профессиональное образование» дополнен словами «по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление».

07.10.09 Муниципальным Советом МО п.Петро-Славянка принято решение об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы Местной Администрации муниципального образования п.Петро-Славянка. В п.3.2 этого Положения было предусмотрено, что в целях обеспечения высокого профессионального уровня к участию в конкурсе на замещение должности Главы администрации муниципального образования допускаются граждане РФ, имеющие высшее профессиональное образование по специальностям «Экономика и управление», «Государственное и муниципальное управление», стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее 5 лет или стаж работы по указанной специальности не менее 6 лет.

Решением Колпинского районного суда Санкт-Петербурга от 10.11.09, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 17.12.09, отказано в удовлетворении заявления Тимофеева Ю.А., оспаривавшего в том числе и п.3.2 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы Местной Администрации муниципального образования п.Петро-Славянка, утвержденного решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 17/2 от 07.10.09.

Решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 2/1 от 16.02.11 отменено решение этого же Муниципального Совета № 17/2 от 07.10.09 и утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной Администрации муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Петро-Славянка, пункт 3.1 которого, оспариваемый заявителем, гласит, что право на участие в конкурсе имеют дееспособные граждане РФ, достигшие 18 лет, не старше установленного Федеральным законом предельного возраста, владеющие государственным языком, а также граждане иностранных государств-участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находится на муниципальной службе, имеющие высшее профессиональное образование и стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее 5 лет или стаж работы по специальности не менее 6 лет.

Решение Муниципального Совета № 2/1 от 16.02.11 и утвержденное им Положение опубликованы в газете «Окно» № 7 (811) от 24.02.11. Вступило в силу с момента официального опубликования (обнародования) (п.3 Решения).

Как усматривается из материалов гражданского дела, объяснений участников процесса, в соответствии с Положением о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной Администрации муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Петро-Славянка, утвержденным Решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 2/1 от 16.02.11 был назначен и проведен конкурс за замещение вакантной должности главы местной администрации МО п.Петро-Славянка, в котором участвовал заявитель. Решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка от 26.04.11 № 7/3 на должность главы Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга п.Петро-Славянка назначен Прохоренков С.Н., с которым 27.04.11 заключен контракт главой муниципального образования (л.д.44,, 70, 147-151, 162).

Согласно позиции заявителя озвученной в заявлении и судебном заседании, противоречие закону п.3.1 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной Администрации муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Петро-Славянка, утвержденного Решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 2/1 от 16.02.11, заключается в отсутствии в нем ограничительных условий относительно образования лица, претендующего на должность главы Местной Администрации. По мнению заявителя, к числу таких условий должно относиться наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление», как было предусмотрено в ранее действовавшей редакции Положения, поскольку глава Местной Администрации является руководителем финансового органа.

В то же время, Глава местной администрации является муниципальным служащим, занимая высшую муниципальную должность, что следует из Реестра должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге (Приложение 1 к Закону Санкт-Петербурга «О реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге в Санкт-Петербурге, Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге и предельных нормативах оплаты труда депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, членов выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборных должностных лиц местного самоуправления в Санкт-Петербурге, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Санкт-Петербурге»).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Основными принципами муниципальной службы являются равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы (статья 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Согласно ст.9 названного Федерального закона для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (п.1).

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (п.2).

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (п.3).

Типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы содержатся в статье 5 Закона Санкт-Петербурга «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге». В частности для замещения высших должностей муниципальной службы, к числу которых относится глава местной администрации, это: высшее профессиональное образование и стаж муниципальной службы (государственной службы) не менее 5 лет или стаж работы по специальности не менее 6 лет (п.п.1 п.2); знание Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, устава муниципального образования, других муниципальных правовых актов применительно к исполнению должностных обязанностей по соответствующей должности муниципальной службы, нормативных требований охраны труда и правил противопожарной безопасности, правил внутреннего трудового распорядка в соответствующем органе местного самоуправления, порядка работы со служебной информацией, основ управления и организации труда, делопроизводства, норм делового общения (п.п.1 п.3); навыки руководства, оперативного принятия и реализации управленческих решений, организации работы по взаимодействию с государственными органами, органами местного самоуправления, иными муниципальными органами, организациями и гражданами, эффективного планирования работы, контроля, анализа и прогнозирования последствий принимаемых решений, подбора и расстановки кадров, ведения деловых переговоров, публичного выступления, нормотворческой деятельности (п.п.2 п.3).

В статье 35 Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Петро-Славянка, регулирующей вопросы деятельности Главы местной администрации, не содержится дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации.

Таким образом, в нормативных актах, имеющих большую юридическую силу и регулирующих вопросы квалификационных требований к кандидату для замещения высшей должности муниципальной службы, к которой относится глава местной администрации, не содержится условий, предусматривающих конкретную специальность или направление по которым должно быть получено высшее профессиональное образование главой местной администрации. В вышеприведенных нормативных актах должность главы местной администрации не приравнивается к руководителю финансового органа.

В соответствии со ст.6 Бюджетного кодекса РФ финансовые органы - Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

В силу п.2 ст.65 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 06.11.04 № 608 утверждены квалификационные требования, предъявляемые к руководителю финансового органа местной администрации, в которых содержатся требование о наличии у данного лица высшего профессионального образования по направлению подготовки «экономика» или по специальности «экономика и управление», удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук.

Статьей 34 Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга пос.Петро-Славянка к полномочиям Местной Администрации отнесено исполнение местного бюджета и представление на утверждение Муниципального Совета отчета о его исполнении.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (п.1 ст.37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Согласно п.8 ст.37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Из анализа приведенных норм следует, что возможность предъявления к главе местной администрации дополнительных требований связанных с образованием по экономической направленности, возможна в случае, если он сам, как руководитель местной администрации, внося на утверждение представительного органа муниципального образования структуру местной администрации, возложит на себя функции финансового органа (руководителя финансового органа), что и имело место, в период, когда заявитель, имеющий экономическое образование, являлся главой Местной администрации МО п.Петро-Славянка и внес на утверждение Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка организационную структуру, в которой возложил на себя (главу местной администрации) функции финансового органа. Данная структура была утверждена 27.08.09 решением МС МО п.Петро-Славянка № 15/4 и действовала до назначения главы МА МО п.Петро-Славянка (л.д.117-118, 152-154). В противном случае такая структура не может быть утверждена.

Таким образом, вопрос, связанный с определением финансового органа и его руководителя, относится к формированию структуры Местной Администрации муниципального образования и непосредственно не связан со спецификой того высшего профессионального образования, которое имеет глава местной администрации. Соответственно, в случае наличия образования, которое указано в Постановлении Правительства РФ от 06.11.04 № 608, глава местной администрации может возложить на себя функции руководителя финансового органа, в случае отсутствия – не может.

Отсутствие же у кандидата на должность главы Местной администрации специального образования по тем направлениям, которые указывает заявитель, не может являться препятствием к участию в конкурсе на замещение высшей должность муниципальной службы, иное бы свидетельствовало о не основанном на законе ограничении доступа граждан к участию в этом конкурсе.

Из контракта с вновь назначенным главой местной администрации МО п.Петро-Славянка Прохоренковым С.Н. от 27.04.11 усматривается, что он обеспечивает целевое и эффективное использование средств местного бюджета муниципального образования, субвенций, предоставляемых местному бюджету муниципального образования из федерального бюджета и бюджета Санкт-Петербурга (п.2.2.6), обеспечивает разработку и вносит в представительный орган на утверждение проект местного бюджета муниципального образования и отчет о его исполнении в установленном порядке (п.2.2.10), а не составляет и не исполняет местный бюджет, что должно осуществляться исходя из положений Бюджетного кодекса РФ финансовым органом муниципального образования. Положения контракта, заключенного 27.04.11 с главой местной администрации МО п.Петро-Славянка, полностью соотносятся с Типовым контрактом с главой местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, являющимся приложением 2 к Закону Санкт-Петербурга «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге».

Согласно ныне действующей Организационной структуре Местной Администрации МО п.Петро-Славянка, утвержденной решением МС МО п.Петро-Славянка 12.05.11 № 8/4/1, предусмотрено наличие органа финансово-бюджетного обеспечения (л.д.160-161). В штатном расписании МА МО п.Петро-Славянка, утвержденном распоряжением главы Местной Администрации МО п.Петро-Славянка № 18/1 от 09.06.11, предусмотрен финансово-бюджетный отдел. Разработано и утверждено распоряжением главы Местной Администрации МО п.Петро-Славянка от 09.06.11 № 18/2 Положение о финансово-бюджетном бюджетном отделе, согласно которому данный отдел является финансовым органом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга п.Петро-Славянка, руководство отдела осуществляет главный бухгалтер. То обстоятельство, что глава Местной администрации МО п.Петро-Славянка, как он пояснил в судебном заседании, подписывает документы, связанные с бюджетным процессом, свидетельствует об исполнении им обязанностей единоличного руководителя Администрации, а не финансового органа.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что п.3.1 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной Администрации муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Петро-Славянка, утвержденного Решением Муниципального Совета МО п.Петро-Славянка № 2/1 от 16.02.11, не противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает права заявителя, как претендента на должность главы местной администрации МО п.Петро-Славянка, который был допущен к участию в конкурсе, однако не утвержден на эту должность, и как жителя п.Петро-Славянка. Доказательств таких нарушений заявителем не представлено.

В соответствии с положениями главы 24 Гражданско-процессуального кодекса РФ, суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем он не подлежит проверки на предмет соответствия, как указывает заявитель, протесту заместителя прокурора Колпинского района № 5-124-09 от 30.06.09; решению Муниципального Совета № 11/1 от 30.06.09 об удовлетворении протеста прокурора; решению Муниципального Совета № 15/4 от 27.08.09 «Об утверждении организационной структуры Местной Администрации муниципального образования п.Петро-Славянка»; решению Колпинского районного суда от 10.11.09 (дело № 2-1391).

Руководствуясь ст.9 ФЗ «О муниципальной службе в РФ», ст.5 Закона Санкт-Петербурга «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге», ст.ст.194-198, 251-253 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Берсона Михаила Юрьевича о признании недействующим нормативно-правового акта в части - отказать.

Решение может быть обжаловано в Санкт-Петербургский городской суд через Колпинский районный суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Н.А.Буткова

На момент опубликования судебный акт не вступил в законную силу.