Гражданский кодекс часть 1

28 июня 2011 г. Железногорский городской суд Красноярского края в составе председательствующего: судьи Потехиной О.Б., при секретаре Бугиной Ю.В., с участием представителя заявителя- Ридель Л.В., представителя прокуратуры ЗАТО г.Железногорска- ст.помощника прокурора Себельдина И.С., заинтересованного лица- Добролюбова С.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации ЗАТО г.Железногорск об оспаривании представления прокурора ЗАТО г.Железногорска об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе,

УСТАНОВИЛ:

Администрация ЗАТО г.Железногорска обратилась в суд с заявлением, в котором оспаривает решение органа государственной власти- прокуратуры ЗАТО г.Железногорска- представление об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе от ДД.ММ.ГГГГ №... прокурора ЗАТО г.Железногорск. В заявлении указано, что в Администрацию ЗАТО г.Железногорск поступило указанное представление, согласно которому в ходе проверки, проведенной прокуратурой ЗАТО г.Железногорск в Администрации ЗАТО г.Железногорск, установлено, что руководитель управления- главный архитектор в Управлении градостроительства Администрации ЗАТО г.Железногорск Добролюбов С.Н. не соблюдает установленный законодательством о муниципальной службе запрет на занятие предпринимательской деятельностью, так как является учредителем коммерческой действующей организации, что способствует коррупционным проявлениям.

Заявитель не согласен с указанным представлением, поскольку в силу положений части первой Гражданского кодекса Российской Федерации участие гражданина в юридическом лице не является предпринимательской деятельностью. Кроме того, Добролюбов С.Н. при поступлении на муниципальную службу, до приобретения статуса муниципального служащего (указанный статус им приобретен ДД.ММ.ГГГГ) являясь соучредителем обществ с ограниченной ответственностью «А», «П», «И», «С» действуя в соответствии с п.6 ст.11 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №273-ФЗ «О противодействии коррупции» с целью предотвращения конфликтов интересов передал доли участия в указанных обществах, а также имеющиеся у него акции РАО «Н» в доверительное управление, что подтверждается договорами доверительного управления от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ.

Поскольку Добролюбов С.Н. не допускал нарушений указанных в представлении прокурора положений Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также не допускал нарушений требований Федерального закона от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», надлежащим образом исполняет обязанности в части соблюдения запретов, связанных с муниципальной службой, коррупционным проявлениям не способствует; исполнение требований прокурора невозможно, выводы прокурора, изложенные в представлении, не основаны на фактических обстоятельствах и нормах законодательства, что нарушает права заявителя как представителя нанимателя (работодателя) для муниципальных служащих на самостоятельное регулирование отношений, связанных с поступлением, прохождением и прекращением муниципальной службы гражданами Российской Федерации; обязанность принять меры по устранению нарушений законодательства о муниципальной службе, устранению причин и условий им способствующих и недопущению подобного впредь возложена прокурором города на заявителя незаконно.

Заявитель просит признать оспариваемое представление незаконным.

В судебном заседании представитель заявителя- Ридель Л.В. поддержала требование, изложенное в заявлении, сославшись на доводы, изложенные в нем. Дополнительно пояснила, что о проведенной прокуратурой ЗАТО г.Железногорск по результатам которой в адрес главы администрации ЗАТО г.Железногорск внесено обжалуемое представление сотрудники администрации узнали из средств массовой информации- из телевизионного сюжета в котором представитель прокуратуры ЗАТО г.Железногорск заявил об указанных в представлении фактах. Фактически проверка в Администрации ЗАТО г.Железногорск прокуратурой не проводилась, о проходящей проверке представители Администрации поставлены не были, какие либо материалы, в том числе личное дело Добролюбова С.Н. прокурором не запрашивались, объяснения не брались. Единственным документом о данной проверке, направленном в Администрацию ЗАТО г.Железногорск является обжалуемое представление. После подачи данного заявления в суд, на имя главы Администрации ЗАТО г.Железногорск поступило письмо прокурора о том, что прокуратурой проведена дополнительная проверка, по результата которой установлено что представление вынесено преждевременно, в связи с чем прокурор отзывает данный акт прокурорского реагирования. Однако процедура отзыва представления прокурора законом не предусмотрена, в указанном письме не указано, что представление является незаконным, в связи с чем, представитель настаивала на рассмотрении судом заявления по существу.

В судебном заседании заинтересованное лицо- руководитель управления- главный архитектор в Управлении градостроительства Администрации ЗАТО г.Железногорск Добролюбов С.Н. поддержал доводы и требования представителя Администрации ЗАТО г.Железногорск, пояснил, что индивидуальным предпринимателем не является, предпринимательской деятельностью не занимается, запреты, связанные с муниципальной службой, предусмотренные действующим законодательством соблюдает. О проводимой прокуратурой проверке узнал из телевизионного сюжета, в ходе проверки прокуратурой какие либо сведения лично у него не запрашивались, объяснения не бралось.

Представитель прокуратуры ЗАТО г.Железногорск- ст.помощник прокурора Себельдин И.С. в судебном заседании доводы заявления не признал. Пояснил, что проверка прокуратурой ЗАТО г.Железногорск проводилось в связи с устным обращением представителя средств массовой информации г.Железногорска, фамилия ему не известна. Он лично по устному указанию прокурора ЗАТО г.Железногорска проводил данную проверку, в связи с имеющейся устной информацией об участии главного архитектора города Доболюбова С.Н. в ООО «А» им был сделан запрос в ИФНС по г.Железногорску. Из поступившей выписки из Единого государственного реестра юридических лиц ООО «А» следовало, что Добролюбов С.Н. является соучредителем данного общества. Поскольку являясь учредителем общества с ограниченной ответственностью Добролюбов С.Н. занимается предпринимательской деятельностью, что запрещено муниципальному служащему, прокурором было внесено обжалуемое представление. После получения ответа из Администрации ЗАТО г.Железногорск о рассмотрении данного представления, прокурором принято решение об его отзыве, поскольку оно направлено преждевременно, так как в действующем законодательстве существует, по мнению прокурора, коллизия норм, то есть положения ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» противоречат ФЗ «О противодействии коррупции». Кроме того, по договору доверительного управления не могут быть переданы неимущественные права, которыми обладает Добролюбов С.Н. в связи с наличием у него долей в уставном капитале обществ. В настоящий момент проводится дополнительная проверка, о результатах которой ему не известно. Полагал, что представление является законным, однако предмета спора не существует, поскольку представление отозвано. При этом не оспаривал наличие представленных заявителем договоров доверительного управления, а также то обстоятельство, что Добролюбов С.Н. не осуществляет предпринимательскую деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, пояснил, что в ходе дополнительной проверки указанные обстоятельств не проверяются, поскольку эти обстоятельства сомнений не вызывают.

Изучив доводы сторон, исследовав письменные материалы дела, суд полагает заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов гражданского дела и пояснений участвующих лиц судом установлено следующее.

Прокуратурой ЗАТО г.Железногорск главе администрации ЗАТО г.Железногорск внесено представление, подписанное прокурором ЗАТО г.Железногорск Абдрашитовым Р.В., от ДД.ММ.ГГГГ №... об устранении нарушений требований законодательства о муниципальной службе.

Из обжалуемого представления следует, что прокуратурой города в администрации ЗАТО г.Железногорск проведена проверка исполнения законодательства о муниципальной службе, в ходе которой установлено, что руководитель управления градостроительства администрации ЗАТО г.Железногорск- главный архитектор Добролюбов С.Н. не соблюдает требования п.3 ч.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», запрещающего муниципальным служащим заниматься предпринимательской деятельностью, поскольку согласно сведениям ИФНС России по г.Железногорску является учредителем коммерческой действующей организации- ООО «А», основным видом деятельности которой является деятельность в области архитектуры, инженерно- техническое проектирование. Указанные нарушения способствуют коррупционным проявлениям, создают условия для осуществления муниципальным служащим деятельности с нарушением действующего законодательства. Причинами допущенных нарушений является ненадлежащее исполнение обязанностей муниципальным служащим Добролюбовым С.Н.Согласно ст.19 Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст.14 настоящего Закона.

Оспариваемое представление содержит требование принять меры по устранению нарушений законодательства о муниципальной службе, устранению причин и условий им способствующих и недопущению подобного впредь; рассмотреть вопрос о возможности нахождения на муниципальной службе Добролюбова С.Н., о дисциплинарной ответственности; рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры; о результатах рассмотрения данного представления сообщить в прокуратуру ЗАТО г.Железногорск в 30-дневный срок (с приложением копий приказов о наказании).

ДД.ММ.ГГГГ указанное представление прокурора рассмотрено на совещании в администрации ЗАТО г.Железногорск с участием представителя прокуратуры- помощника прокурора ЗАТО г.Железногорск Щедринова Д.А.

ДД.ММ.ГГГГ главой администрации ЗАТО г.Железногорск Пешковым С.Е. прокурору ЗАТО г.Железногорск Абдрашитову Р.В. дан ответ на представление, согласно которому требования прокурора в части принятия мер по устранению нарушений законодательства о муниципальной службе, устранения причин и условий им способствующих и недопущению подобного впредь не исполнены, поскольку они незаконны.

ДД.ММ.ГГГГ прокурором ЗАТО г.Железногорск Абдрашитовым Р.В. на имя главы администрации ЗАТО г.Железногорск Пешкова С.Е. направлено письмо с исх.№... г. из которого следует, что прокуратурой города проведена дополнительная проверка по указанному обращению, по результатам которой установлено, что представление внесено преждевременно; на основании изложенного, прокурор отзывает данный акт прокурорского реагирования.

Администрация ЗАТО г.Железногорск просит суд признать представление прокурора незаконным.

Оценивая совокупность представленных суду документов, суд полагает, что орган, чье действие обжалуется, не доказал законность оспариваемого представления.

В силу Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст.1).

Служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований настоящего Федерального закона (ст.40).

В соответствии со ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Согласно разъяснениям, данным Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 10.02.2009г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении дела по существу суду, помимо прочего, надлежит выяснять: соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения (пункт 25).

Исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия) (п.28).

Судья не вправе прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действие (бездействие) уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по существу и устранении допущенных нарушений его прав и свобод либо препятствий к их осуществлению, поскольку в этом случае должен быть исследован вопрос о том, были ли при этом устранены в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод заявителя, что может быть сделано только при рассмотрении заявления по существу (п.17).

Согласно ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, наряду с прочими, представительными (законодательными) и исполнительными органами местного самоуправления.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В соответствии со ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно ст.24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно распоряжению главы администрации ЗАТО г.Железногорск от ДД.ММ.ГГГГ №... Добролюбов С.Н. с ДД.ММ.ГГГГ назначен на должность муниципальной службы руководителя управления- главного архитектора в Управлении градостроительства Администрации ЗАТО г.Железногорск.

Как следует из материалов дела, Добролюбову С.Н. принадлежат доли в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью «А», «П», «И», «С», а также несколько акций РАО «Н».

Согласно имеющимся в материалах дела копиям договоров №... от ДД.ММ.ГГГГ, №... от ДД.ММ.ГГГГ, №... от ДД.ММ.ГГГГ, №... от ДД.ММ.ГГГГ, №... от ДД.ММ.ГГГГ, принадлежащие ему доли в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью «А», «П», «И», «С» и акции РАО «Н» Добролюбовым С.Н. переданы в доверительное управление другим лицам.

В силу ст.2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается наряду с прочим, заниматься предпринимательской деятельностью (подп.3 п.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Каких либо запретов занимать должность муниципального служащего лицами, имеющими ценные бумаги, акции, доли участия в уставных капиталах организаций, Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" не содержит.

Только в отношении муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту предусмотрено, что в случае, если владение им приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.2.1 ст.14).

Согласно ст.2 ГК РФ предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Анализируя приведенные нормы закона, суд приходит к выводу, что владение долями участия в уставных капиталах юридических лиц предпринимательской деятельностью физического лица не является.

Из системного толкования положений Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" следует, что муниципальный служащий может владеть приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), и только муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, только в случае, если такое владение может привести к конфликту интересов, обязан передать их в доверительное управление.

Однако в действующем законодательстве Российской Федерации имеется положение, касающееся всех муниципальных служащих, владеющих ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций).

Так в силу п.6 ст.11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В судебном заседании пояснениями участвующих лиц установлено, что Добролюбов С.Н. в качестве индивидуального предпринимателя не зарегистрирован, самостоятельную предпринимательскую деятельность не осуществляет. Данное обстоятельства не оспаривал представитель прокуратуры ЗАТО г.Железногорск.

Таким образом, учитывая установленные обстоятельства и вышеприведенные положения закона, суд приходит к выводу, что муниципальный служащий- руководитель управления- главный архитектор в Управлении градостроительства Администрации ЗАТО г.Железногорск Добролюбов С.Н. не нарушал требования п.3 ч.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», как указано в оспариваемом представлении прокурора ЗАТО г.Железногорск; кроме того, и не нарушал иные требования законодательства, касающиеся муниципальных служащих, владеющих ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), поскольку исполняя требования п.6 ст.11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", до назначения на должность муниципального служащего передал имеющиеся у него доли в уставном капитале, а также акции в доверительное управление.

Поскольку обстоятельства, указанные в оспариваемом представлении не нашли своего подтверждения в судебном заседании, требования, изложенные в представлении не соответствуют требованиям закона, суд удовлетворяет заявление и признает обжалуемое представление прокурора ЗАТО г.Железногорск незаконным.

При этом на выводы суда не влияют доводы представителя прокуратуры ЗАТО г.Железногорск о том, что заявление не подлежит удовлетворению, в связи с отсутствием предмета спора, поскольку заявитель настаивал на рассмотрении заявления по существу, оспариваемое представление в ином, не судебном порядке, незаконным не признавалось и не отменялось.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст. 194 – 199, 258 ГПК РФ, суд-

Р Е Ш И Л :

Заявление Администрации ЗАТО г.Железногорска об оспаривании представления прокурора ЗАТО г.Железногорска об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе удовлетворить.

Признать представление прокурора ЗАТО г.Железногорск от ДД.ММ.ГГГГ №... внесенное главе администрации ЗАТО г.Железногорск об устранении нарушений требований законодательства о муниципальной службе незаконным.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Красноярский краевой суд через Железногорский городской суд в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме, то есть с 04 июля 2011 года.

Судья Железногорского городского суда О.Б. Потехина