Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации Грязинского муниципального района Липецкой области о признании незаконным приказа Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области,

установил:

администрация Грязинского муниципального района Липецкой области обратилась в суд с заявлением о признании незаконным приказа Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области от ДД.ММ.ГГГГ № № «О проведении проверки по надзору за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению ими муниципального земельного контроля».

В обоснование своих требований заявитель ссылается на то, что проверка деятельности органов местного самоуправления по осуществлению ими муниципального земельного контроля не относится к полномочиям Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области. Оспариваемый приказ, по мнению администрации Грязинского муниципального района Липецкой области, не соответствует типовой форме приказа, утвержденного приказом Минэкономразвития РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Кроме того, в плане проверок Россельхознадзора по Липецкой области проведение проверки администрации Грязинского муниципального района Липецкой области не значится. Между тем, плановая проверка проводится не чаще, чем один раз в три года согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», проверка администрации Грязинского муниципального района Липецкой области проводилась в ДД.ММ.ГГГГ г., в ДД.ММ.ГГГГ г. проводилась проверка Бутырского сельсовета Грязинского муниципального района.

В судебном заседании представитель администрации Грязинского муниципального района Липецкой области по доверенности (л.д. 22) Хвощина Ю.В. заявленные требования поддержала, указав, что оспариваемым приказом нарушено право администрации на открытость и доступность информации об обязанностях органов государственного контроля и надзора в отношении органов местного самоуправления, проверка проводится неполномочным органом, не представлен план проверки.

Представитель Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области по доверенности (л.д. 43) Агейчева Т.А. возражала против удовлетворения заявления администрации Грязинского муниципального района Липецкой области, указывая, что оспариваемый приказ издан уполномоченным органом и не во исполнение Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Права и законные интересы органа местного самоуправления приказом не нарушены.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы гражданского дела, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявления администрации Грязинского муниципального района Липецкой области.

Исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

В ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

ДД.ММ.ГГГГ в администрацию Грязинского муниципального района Липецкой области поступил ЗАПРОС Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области от ДД.ММ.ГГГГ № №, которым в связи с проведением плановой документарной проверки по надзору за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению ими муниципального земельного контроля на основании приказа № № от ДД.ММ.ГГГГ в отношении администрации предлагается в течение десяти дней со дня получения данного запроса направить в отдел земельного надзора Управления Россельхознадзора по Липецкой области надлежащим образом заверенные копии документов, перечисленных в п. 8 Приказа Управления (л.д. 153).

Копия Приказа приложена к запросу, подписанному как и сам приказ заместителем Руководителя Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области В.М. Барановым.

Приказ Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области от ДД.ММ.ГГГГ № «О проведении проверки по надзору за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению ими муниципального земельного контроля» содержит перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей проведения мероприятия (л.д. 154).

Представителем Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области суду представлен план мероприятий по надзору за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению ими муниципального земельного контроля на ДД.ММ.ГГГГ г., утвержденный ДД.ММ.ГГГГ руководителем Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области Г.Н. Травиным (л.д. 155-156).

Так, в план мероприятий включены, помимо администрации Грязинского муниципального района, администрации Воловского, Задонского, Добринского, Данковского, Елецкого муниципальных районов, сельских поселений Липецкого, Добровского, Хлевенского муниципальных районов. Форма проведения мероприятия – документарная.

Согласно ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и проведении проверок осуществляют взаимодействие по следующим вопросам:

1) информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) определение целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

3) информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

4) подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

5) принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

6) повышение квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

Ежегодно органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, осуществляют подготовку докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, об эффективности такого контроля и представляют указанные доклады в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в электронной форме, и его представление в Правительство Российской Федерации

Доклады органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля представляются в указанный в части 5 настоящей статьи уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, в том числе посредством федеральной государственной информационной системы, порядок формирования и ведения которой определяется Правительством Российской Федерации (ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном надзоре» установлено, что специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного надзора взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору имеют право при проведении проверок, в том числе запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного надзора сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки.

Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201 установлено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения) (далее - закрепленная сфера деятельности).

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в пределах своей компетенции контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет, в том числе надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности, в том числе: надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения; надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию; ветеринарный и фитосанитарный надзор за производственной деятельностью в морских портах и на судах рыбопромыслового флота; надзор за проведением мероприятий по карантину и защите растений, безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, проведением фитосанитарного мониторинга состояния земель любого целевого назначения и складских помещений; надзор за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок (в том числе изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов) на всех стадиях производства и обращения (пп. «д» п. 6 Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201). Таким образом, перечень полномочий Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору не является закрытым.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, согласно п. 4 которого Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно п. 8.13 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного приказом Минсельхоза России от 4 октября 2012 г. № 527, Управление на территории, установленной в соответствии со схемой размещения, запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, сведения и материалы, необходимые для выполнения полномочий в установленной сфере деятельности.

На основании п.п. 2, 7 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области, утвержденного приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от ДД.ММ.ГГГГ № г., территориальным органом Россельхознадзора является Управление Россельхознадзора по Липецкой области.

Управление осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и во взаимодействии с другими территориальными подразделениями Россельхознадзора, полномочным представителем Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти Липецкой области, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами.

Взаимодействие осуществляется в форме: планирования и реализации совместных мероприятий, подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства Липецкой области, обмена информацией, необходимой для реализации полномочий соответствующих органов и организаций и предоставляемой в установленном порядке, а также в иных формах (л.д. 123).

Управление на закрепленной территории (п. 9.13) запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей сведения и материалы, необходимые для выполнения полномочий в установленной сфере деятельности (л.д. 125 оборот). В целях осуществления взаимодействия с органами исполнительной власти Липецкой области, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочным представителем Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе Управление в пределах закрепленной сферы деятельности: запрашивает в установленном порядке материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях (л.д. 126).

Положением об отделе земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области, утвержденным руководителем Управления ДД.ММ.ГГГГ, предусмотрено, что отдел земельного надзора запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти Липецкой области и органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц сведения и материалы, необходимых для выполнения полномочий в установленной сфере деятельности (л.д. 139 оборот).

В соответствии с п. 2.4 Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля в Грязинском муниципальном районе, утвержденном решением Совета депутатов Грязинского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ № №, должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, работают во взаимодействии с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Липецкой области (Росреестр), Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области (Россельхознадзор), Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также иными контрольными и надзорными структурами, организациями, общественными объединениями, а также гражданами (л.д. 105).

В разделе 3 названного Положения указаны функции должностных лиц администрации Грязинского муниципального района при осуществлении задач муниципального земельного контроля, в частности должностные лица в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением в части вопросов, подконтрольных Управлению Россельхознадзора, на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений: выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности (л.д. 105-106).

Согласно ст. 18.1 Устава Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации органом, уполномоченным на осуществление муниципального контроля, на территории Грязинского муниципального района, является администрация Грязинского муниципального района (л.д. 62).

Администрацией Грязинского муниципального района Липецкой области и Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области заключено соглашение об основных направлениях взаимодействия и координации деятельности, в соответствии с которым стороны пределах установленной компетенции и предоставленных полномочий осуществляют взаимодействие и координацию по следующим основным направлениям, в том числе обмен информацией о несоблюдении земельного законодательства по охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения, а также самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы; взаимодействие по вопросам проведения мероприятий по контролю, направленных на выявление, предупреждение и пресечение административных нарушений требований земельного законодательств по охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, загрязненных опасными химическими веществами, патогенами и экопатогенами, анализ сведений, содержащихся в базе данных, ведение которых осуществляют стороны, накопление и использование информационных массивов.

Стороны взаимодействуют по вопросам организации земельного контроля (надзора) (л.д. 216-218).

В силу ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм., внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. N 370-ФЗ) государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований (часть 2 в ред. Федерального закона от 21.12.2013 N 370-ФЗ).

Органы государственного контроля (надзора) осуществляют государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры

Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации (далее - ежегодный план). При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.

Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок.

Указанные проекты рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок.

Прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.

В ежегодный план включаются следующие сведения:

1) наименования и места нахождения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, деятельность которых подлежит проверкам;

2) наименования органов государственного контроля (надзора), планирующих проведение проверок;

3) цели и основания проведения проверок, а также сроки их проведения.

Ежегодный план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

Информация о результатах проведенной проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

2.8. Запрос органа государственного контроля (надзора) о предоставлении информации направляется руководителю органа местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления с учетом их полномочий. Непосредственное рассмотрение запроса осуществляется руководителем органа местного самоуправления, к компетенции которого относятся содержащиеся в запросе вопросы.

Срок, устанавливаемый органами государственного контроля (надзора) для предоставления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления информации по запросу указанных органов государственного контроля (надзора), составляет не менее 10 рабочих дней.

Сокращение срока предоставления информации допускается в случаях установления фактов нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе не предоставлять информацию по запросу органов государственного контроля (надзора), если эта информация ранее была предоставлена либо официально опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". При этом орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления в ответе на запрос сообщают источник официального опубликования или размещения соответствующей информации.

Проанализировав приведенные выше нормативно-правовые акты, исследовав и оценив представленные и истребованные судом доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый приказ Управлением Россельхознадзора по Липецкой области издан в пределах предоставленных ему полномочий, при этом порядок вынесения приказа не нарушен, содержание оспариваемого приказа соответствует требованиям указанных нормативных правовых актов.

Полномочия на подписание оспариваемого приказа заместителем руководителя Управления Россельхознадзора по Липецкой области подтверждается приказами о его назначении на должность (л.д. 142), о распределении обязанностей между руководителем Управления и его заместителями (л.д. 143-145).

При этом суд принимает во внимание, что оспариваемый приказ направлен в администрацию Грязинского муниципального района в качестве приложения к запросу о предоставлении документов, в нем перечисленных.

Предоставление органом местного самоуправления информации на запросы органов государственного контроля (надзора), к коим относится Управление Россельхознадзора по Липецкой области, предусмотрено как ст. 77 Федерального закона Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и Положением об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области, Соглашением, заключенными администрацией района и Управлением Россельхознадзора по Липецкой области.

Оспариваемый приказ издан в рамках проводимых Управлением Россельхознадзора по Липецкой области мероприятий, план которых утвержден Руководителем Управления. Обязательность размещения данного плана мероприятий на сайте Управления ничем не предусмотрена.

Из объяснений представителя Управления Россельхознадзора по Липецкой области следует, что данные мероприятия, которые в приказе именованы проверкой, направлены на оказание методической помощи органам местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля. По окончании мероприятия – изучения представленных документов должностным лицом Управления Россельхознадзора по Липецкой области будет проведена беседа с должностными лицами администрации – органа местного самоуправления, даны ответы на возникающие вопросы, розданы памятки проведения муниципального контроля. Никаких предписаний по итогам данного мероприятия, привлечения к административной ответственности происходить не будет. Такое мероприятие, именуемое проверкой, уже проведено в некоторых районах Липецкой области, в частности Усманском, негативных последствий для администрации оно не повлекло, напротив, оказана помощь в проведениях муниципального контроля.

Представитель заинтересованного лица не оспаривала, что размещенном на сайте Управления Россельхознадзора по Липецкой области, плане проверок на ДД.ММ.ГГГГ г. администрация Грязинского района не значится.

Администрация Грязинского муниципального района была включена в план проведения проверок на 2012 г., при этом целью проведения проверки являлось соблюдение обязательных требований законодательства РФ в области: ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, семеноводства сельскохозяйственных растений, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (л.д. 167).

Из представленных суду материалов плановой выездной проверки в отношении администрации Грязинского муниципального района Липецкой области следует, что перечень документов, истребованных для проведения проверки в ДД.ММ.ГГГГ г., и запрошенных на основании оспариваемого приказа в ДД.ММ.ГГГГ г. разнятся. Более того, из объяснений представителя администрации, представленных материалов внеплановой проверки в отношении администрации Грязинского муниципального района Липецкой области по исполнению предписания от ДД.ММ.ГГГГ, следовало, что после проведения плановой проверки часть запрошенных документов в ДД.ММ.ГГГГ г. были подготовлены и приняты органом местного самоуправления, в том числе в новой редакции, после выдачи Управлением предписания по итогам плановой проверки ДД.ММ.ГГГГ г.

Кроме того, из материалов проверок в отношении администрации Грязинского района, администрации сельского поселения Бутырский сельсовет Грязинского муниципального района следует, что о проведении проверок администрации извещались Управлением Россельхознадзора по Липецкой области направлением уведомлений, в котором указывался период проведения проверки, приводился перечень необходимых документов, приводилась ст. 19.4.1 КоАП РФ.

Установлено, что оспариваемый приказ направлялся в качестве приложения не к уведомлению о проведении проверки, а к запросу о предоставлении перечисленных в нем документов.

При таких обстоятельствах, само по себе отсутствие в плане проверок на ДД.ММ.ГГГГ г., размещенном на сайте Управления Россельхознадзора по Липецкой области и согласованном с прокурором Липецкой области, указания на проверку администрации Грязинского муниципального района не может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов администрации как органа местного самоуправления. Ссылка администрации на нарушение ее прав оспариваемым приказом ввиду его несоответствия Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основана на неверном толковании норм права и принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии со ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Администрация Грязинского муниципального района – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления района, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Липецкой области. Администрация Грязинского муниципального района обладает правами юридического лица (ст. 29 Устава Грязинского муниципального района Липецкой области Российской Федерации) (л.д. 77-78).

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ данный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2010 г., из части 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ исключены ограничивающие слова "при осуществлении ими предпринимательской деятельности".

Таким образом, с 1 января 2010 г. действие Закона N 294-ФЗ распространяется на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении всех юридических лиц (коммерческих и некоммерческих) и индивидуальных предпринимателей (за исключением случаев, указанных в частях 3, 3.1 и 5 статьи 1 этого Закона).

Вместе с тем, необходимо учитывать следующее.

Согласно определению, приведенному в статье 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Однако администрация Грязинского муниципального района Липецкой области не только обладает правами юридического лица, но является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, компетенция которого определена в статье 31 Устава.

В частности, исходя из положений ст. 5.1 Устава органы местного самоуправления района вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

Наличие исполнительно-распорядительных полномочий в сфере муниципального контроля отличает органы местного самоуправления (юридические лица публичного права) от юридических лиц частного права (частных и автономных учреждений).

Системный анализ положений Закона N 294-ФЗ (статьи 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 12, 22, 24 и другие) позволяют суду сделать однозначный вывод о том, что под юридическими лицами в нем понимаются юридические лица частного права, в том числе некоммерческие организации, но не органы государственной власти и органы местного самоуправления.

На такое толкование указывают, в частности, следующие нормы Закона N 294-ФЗ:

"мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда" (пункт 5 статьи 2);

"проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами" (пункт 6 статьи 2);

"Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю" (пункты 1, 2 и 8 статьи 3);

"Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них" (часть 2 статьи 7);

"Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля взаимодействуют с саморегулируемыми организациями по вопросам защиты прав их членов при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (часть 4 статьи 7);

"Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) (далее в настоящей статье - уполномоченный орган государственного контроля (надзора)" (часть 1 статьи 8);

"Предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами, не допускается" (часть 3 статьи 8);

"Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг. Указанное уведомление может быть представлено в форме электронного документа" (часть 5 статьи 8);

"Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям" (часть 1 статьи 9);

"Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда" (часть 1 статьи 10);

"Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля" (часть 1 статьи 11);

"В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, представленные в порядке, установленном статьей 8 настоящего Федерального закона, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (часть 3 статьи 11);

"Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами" (часть 1 статьи 12);

"Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством" (часть 1 статьи 22);

"При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи" (часть 2 статьи 22).

У суда не вызывает каких-либо сомнений, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них публично-правовых функций и задач не производят и не реализуют товары; не несут (и не могут нести) расходы, относимые на себестоимость продукции или на финансовые результаты их деятельности; у них не может быть упущенной выгоды (неполученного дохода); они не являются членами саморегулируемых организаций и т.д.

В рассматриваемом деле Управлением Россельхознадзора по Липецкой области проводилось мероприятие, именуемое проверкой, администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления по вопросам исполнения ею своих публично-правовых функций по вопросам муниципального контроля, что исключает применение положений Закона N 294-ФЗ.

Проанализировав вышеприведенные нормативно-правовые акты, суд приходит к выводу о том, что Управление Россельхознадзора по Липецкой области наделено полномочиями как по проверке органов местного самоуправления по отнесенным к его компетенции вопросам, так и по направлению запросов о предоставлении необходимой информации.

Учитывая, что при вынесении оспариваемого приказа Управление действовало в рамках предоставленных ему полномочий, а положения Закона N 294-ФЗ, вопреки доводам заявителя, при проведении проверок, направлении запросов применению не подлежат, суд приходит к выводу об отказе в признании Приказа Управления Россельхознадзора по Липецкой области незаконным.

При рассмотрении дела заявителем не предоставлено и судом не добыто доказательств того обстоятельства, что оспариваемым приказом нарушены права и законные интересы заявителя, созданы препятствия к осуществлению администрацией ее прав и свобод либо на заявителя возложена какая-либо обязанность. Кроме того, заявитель не лишен возможности оспорить в установленном порядке результаты проверки, если такая будет проведена Управлением.

Поскольку не установлено, что оспариваемый приказ нарушает права и законные интересы заявителя, а также не установлено его не соответствия закону или иному нормативному правовому акту, в удовлетворении заявления администрации Грязинского муниципального района Липецкой области надлежит отказать.

Из доказательств, представленных сторонами в материалы дела и истребованных судом, не усматривается, что при вынесении оспариваемого приказа Управление Россельхознадзора по Липецкой области допустил вмешательство в деятельность органов местного самоуправления при осуществлении последними муниципального земельного контроля.

Руководствуясь ст. ст. 196-198, 258 ГПК РФ, суд

решил:

в удовлетворении заявления администрации Грязинского муниципального района Липецкой области о признании незаконным приказа Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Липецкой области от ДД.ММ.ГГГГ г. № № «О проведении проверки по надзору за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению ими муниципального земельного контроля» отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Липецкого областного суда через Правобережный районный суд г. Липецка в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Председательствующий А.В. Коровкина

Мотивированное решение составлено 3 марта 2014 г.

<данные изъяты>