Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Невельского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей Невельского городского округа на водных объектах и организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах вдоль береговой линии Татарского пролива в Невельском городском округе, возложении обязанности определить места массового отдыха жителей Невельского городского округа на внутренних водных объектах с осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на территории Невельского городского округа,

УСТАНОВИЛ:

Невельский городской прокурор обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц первоначально с требованиями о признании незаконным бездействие администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения, понуждении администрации Невельского городского округа опредедить места массового отдыха жителей Невельского городского округа на внутренних водных объектах с осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в соответствии с пунктами 2.8-2.11, 2.15, 2.16 Правил охраны жизни людей на водных объектах в Сахалинской области и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области, утвержденных Постановлением администрации Сахалинской области от 31.05.2006 года № 126-па. В обоснование требований указали, что в августе 2011 года Невельской городской прокуратурой проведена проверка организации органами местного самоуправления условий для массового отдыха граждан и обеспечение безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. В ходе данное проверки установлено, что в нарушение требований статьи 16 ФЗ № 131, Водного кодекса РФ, Постановления администрации Сахалинской области от 31.05.2006 года № 126-па администрацией Невельского городского округа не принимается никаких мер по созданию условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения в соответствии с требованиями указанного выше законодательства, что влечет, по мнению прокурора, негативные последствия для жизни и здоровья населения муниципального образования, а также граждан, пребывающих на отдых в Невельский район. По данным МЧС России на территории Невельского городского округа в 2010, 2011 годах зафиксированы факты гибели людей на водных объектах. Допущенные нарушения, в том числе не отведение рекреационных зон на водных объектах на территории района, стали возможны благодаря незаконному бездействию должностных лиц администрации Невельского городского округа, что, по мнению прокурора, негативно отражается на общественном мнении о работе органов местного самоуправления в целом и влечет нарушение гарантированных прав на охрану жизни и здоровья граждан. Предъявление требований в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обусловлено тем, что в результате бездействия органов местного самоуправления по созданию условий для массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения повлекло и может повлечь за собой негативные последствия для жизни и здоровья населения муниципального образования, а также граждан, прибывающих на отдых в Невельский район.

В предварительных судебных заседаниях прокурором дважды уточнялись заявленные требования, которые были приняты судом, в окончательной форме Невельский городской прокурор просит признать незаконным бездействие администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей Невельского городского округа на водных объектах и организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах вдоль береговой линии Татарского пролива в Невельском городском округе; обязать администрацию Невельского городского округа определить места массового отдыха жителей Невельского городского округа на внутренних водных объектах с осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в соответствии с пунктами 2.8-2.11, 2.15, 2.16 Правил охраны жизни людей на водных объектах в Сахалинской области и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области, утвержденных Постановлением администрации Сахалинской области от 31.05.2006 года № 126-па на территории Невельского городского округа.

В судебном заседании прокурор в лице старшего помощника Невельского городского прокурора Хрусталевой М.А., заявленные требования поддержала в полном объеме, настаивала на их удовлетворении.

В судебном заседании представитель лица, чье бездействие обжалуется - администрации Невельского городского округа, действующая на основании доверенности, Сидорова Н.А., возражала против удовлетворения заявленных прокурором требований в полном объеме, просила отказать в их удовлетворении, считает, что создание условий и организация мест массового отдыха людей на водных объектах муниципального образования носит рекомендательный характер законодательства, является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления, отнесено на его усмотрение.

Выслушав стороны, изучив материалы дела, оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно положений статьи 245 Гражданского процессуального кодекса РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как следует из существа заявленных Невельским городским прокурором требований, последний просит признать незаконным бездействие администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей Невельского городского округа на водных объектах и организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах вдоль береговой линии Татарского пролива.

В судебном заседании установлено, что на территории Невельского городского округа отсутствуют санкционированные места массового отдыха людей на водных объектах на территории муниципального образования.

Данное обстоятельство не оспаривалось представителем администрации Невельского городского округа Сидоровой Н.А. в судебном заседании.

Согласно ответа и.о. начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 26.08.2011 года следует, что проверки мест купания на территории Невельского городского округа не проводились в связи с отсутствием официальных пляжей.

Согласно письменного сообщения заместителя мэра Невельского городского округа от 30.08.2011 года № 1575-40 также следует, что на территории Невельского района нет отведенных мест для массового отдыха и купания населения на водных объектах, на морской акватории выявлено 4 несанкционированных места массового отдыха населения.

Согласно письменного сообщения врио начальника Главного управления МЧС России по Сахалинской области на имя прокурора от 01.08.2011 года № 6517-12, следует, что Главным управлением МЧС России по Сахалинской области в преддверии купального сезона во все муниципальные образования Сахалинской области разосланы рекомендации об обеспечении безопасного отдыха людей на водных объектах, в ходе контрольной надзорной деятельности выявлено, что купание во всех муниципальных образованиях производится в неорганизованных или запрещенных для купания местах, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья не проводятся на должном уровне.

Между тем, как следует из письменного сообщения руководителя Невельского участка ГИМС МЧС РФ по Сахалинской области от 26.08.2011 года № 42, на территории Невельского городского округа несанкционированные места массового отдыха людей на водных объектах оборудованы знаками о запрете купания в данных местах согласно правилам ПА-№ 126.

Аналогичная информация содержится в письменном сообщении сообщения заместителя мэра Невельского городского округа от 30.08.2011 года № 1575-40, из которого также следует, что в местах массового отдыха населения на водных объектах установлены знаки безопасности на воде «Купаться запрещено», а также в письменном сообщении и.о. начальника отдела по делам ГО и ЧС администрации Невельского городского округа от 15.07.2011 года № ГО-200, в котором также сообщается, что откорректирован «План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах муниципального образования «Невельский городской округ», уточнен состав сил и средств, привлекаемых для ликвидации ЧС на водных объектах.

Прокурором не оспаривалось в судебном заседании наличии специальных знаков «купаться запрещено» в местах несанкционированного отдыха людей на территории данного муниципального образования.

Кроме того, постановлением администрации Невельского городского округа от 02.09.2010 года № 236 утверждены «Правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд граждан на территории Невельского района».

Данное Постановление опубликовано в спецвыпуске газеты «Невельские новости» 10.09.2010 года № 133.

В пункте 2.4 указанных Правил указан перечень действий, которые запрещены при использовании водных объектов общего пользования, в том числе запрещается купаться в не установленных, не оборудованных местах, плавать не на приспособленных для этого средствах.

В судебном заседании установлено, что в газете «Невельские новости» от 19.08.2010 года № 119-121 дана информация Невельского ГИМС о безопасности на воде.

Таким образом, в судебном заседании установлено, что администрацией Невельского городского округа предпринимаются меры по обеспечению безопасности людей на водных объектах на территории муниципального образования, в несанкционированных местах массового купания людей установлены знаки «Купаться запрещено», принят соответствующий правовой акт, предусматривающий правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд граждан на территории Невельского района, который доведен до населения через средства массовой информации, то есть создавались соответствующие условия.

Кроме того, согласно представленным прокурором протоколов лабораторных испытаний № 1439 от 18.08.2011 года, составленных филиалом ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области», нарушений по качеству воды в местах купания на территории Невельского городского округа не выявлено.

Согласно п. 34, 35 Устава МО «Невельский городской округ к вопросам местного значения городского округа относятся: осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 16 ФЗ РФ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

В соответствии с положениями частей 1 и 3 статьи 7 ФЗ РФ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

Согласно части 3 статья 6 Водного кодекса РФ использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

Согласно положений части 2 и 3 статья 27 Водного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд; предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований

Согласно положений части 1 и 2 статьи 50 Водного кодекса РФ использование водных объектов для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии со статьей 6 настоящего Кодекса.

Проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для обустройства пляжей, осуществляются в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

В комментируемой статье регламентируется порядок использования водных объектов для рекреационных целей, а именно - для отдыха, туризма и спорта. В соответствии с частью 1 использование водных объектов для указанных целей осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии со ст. 6 настоящего Водного кодекса РФ, в которой регулируется общее водопользование (общедоступность водных объектов), в основе которого лежит право каждого гражданина на доступ к поверхностным водным объектам общего пользования и бесплатное использование их для личных и бытовых нужд, при этом использование водных объектов общего пользования должно осуществляться в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

Таким образом, как следует из анализа вышеуказанных норм законодательства, в рекреационных целях водные объекты используются с учетом правил, устанавливаемых органами местного самоуправления, в том числе водные объекты общего пользования для личных и бытовых нужд. Введение таких правил в соответствии со 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" относится к вопросам местного значения муниципального района и городского округа, при этом данными нормами не предусматривается обязанность органа местного самоуправления по созданию определению мест массового отдыха людей на водных объектах муниципального образования.

Как указано выше, администрацией Невельского городского округа вынесено Постановление от 02.09.2010 года № 236, которым утверждены «Правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд граждан на территории Невельского района», которое доведено до жителей муниципального образования через средства массовой информации.

Таким образом, исходя из вышеизложенного администрацией Невельского городского округа в рамках установленных законом полномочий, предприняты действия по созданию условий для отдыха людей на водных объектах путем принятия правового акта по установлению правил использования водных объектов на территории Невельского городского округа.

Кроме того, как установлено в судебном заседании, данным органом местного самоуправления предпринимаются меры по обеспечению безопасности граждан на водных объектах, установлены специальные знаки, доведены правила использования данных объектов, разработан план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах муниципального образования.

Кроме того, создание условий для массового отдыха людей на водных объектах отнесено к ведению органов местного самоуправления, но действующим законодательством не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по созданию таких условий. Это является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления.

Таким образом, суд не видит оснований считать, что имеет место бездействие органа местного самоуправления - администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей Невельского городского округа на водных объектах.

Кроме того, нормами действующего законодательства не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах. Как указано выше, данный вопрос отнесен к ведению органа местного самоуправления, а не к обязанности.

Кроме того, Постановлением администрации Сахалинской области от 31мая 2006 года № 126-па ( в редакции Постановления Правительства Сахалинской области от 15.06.2011 года № 226) в соответствии с Водным кодексом РФ утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в Сахалинской области и Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области.

При этом в п. 2 указанного Постановления администрации Сахалинской области рекомендовано главам администраций муниципальных образований определить места массового отдыха жителей на внутренних водных объектах с осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности людей водных объектах, охране их жизни и здоровья в соответствии с утвержденными Правилами.

Таким образом, нормы указанного нормативного правового акта Сахалинской области носят рекомендательный характер, принятие или непринятие таких действий отнесено на усмотрение органа местного самоуправления.

Нормами действующего федерального законодательства также не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления определить места массового отдыха жителей на внутренних водных объектах, данный вопрос относится к их ведению, но не к обязанности.

Как разъясняет Пленум Верховного Суда в своем Постановлении от 10.02.2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами и иными актами, определяющими полномочия этих лиц. Также, в п. 25 данного Постановления разъяснено, что в случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона и иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценить целесообразность такого решения, действия (бездействия).

При таких обстоятельствах дела, исходя из вышеизложенного, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований прокурора в части признания незаконным бездействие администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей Невельского городского округа на водных объектах и организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах вдоль береговой линии Татарского пролива.

Поскольку в основных требованиях суд пришел к выводу отказать прокурору в удовлетворении требований, суд приходит к выводу также отказать в удовлетворении требований прокурора в части возложения обязанности на администрацию Невельского городского округа определить места массового отдыха жителей Невельского городского округа на внутренних водных объектах с осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в соответствии с пунктами 2.8-2.11, 2.15, 2.16 Правил охраны жизни людей на водных объектах в Сахалинской области и Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах в Сахалинской области, утвержденных Постановлением администрации Сахалинской области от 31.05.2006 года № 126-па на территории Невельского городского округа, поскольку они вытекают из основных требований, в удовлетворении которых суд отказал.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований Невельского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации Невельского городского округа по созданию условий для массового отдыха жителей Невельского городского округа на водных объектах и организации обустройства мест массового отдыха населения на водных объектах вдоль береговой линии Татарского пролива в Невельском городском округе, возложении обязанности определить места массового отдыха жителей Невельского городского округа на внутренних водных объектах с осуществлением мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на территории Невельского городского округа - отказать.

Решение может быть обжаловано в Сахалинский областной суд через Невельский городской суд в течение 10 дней с момента вынесения решения судом в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 22 ноября 2011 года.

Председательствующий судья: О.Я. Блажкевич