Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу заместителя руководителя Управления Федерального антимонопольной службы по Астраханской области ФИО1 на решение Кировского районного суда г. Астрахани от 16 декабря 2021 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4.2 статьей 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении заместителя управляющего Государственного учреждения Астраханского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации ФИО2,

установил:

постановлением заместителя руководителя – начальника отдела товарных рынков и естественных монополий Управления Федерального антимонопольной службы по Астраханской области ФИО1 от 8 ноября 2021 г. № 030/04/7.30-1387/2021 заместитель управляющего Государственного учреждения Астраханского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации ФИО2 признана в виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 3 000 рублей.

Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 16 декабря 2021 г. постановление отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В жалобе заместитель руководителя Астраханского УФАС ФИО1 ставит вопрос об отмене решения суда, считает его незаконным и необоснованными.

В судебное заседание ФИО2 не явилась, надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения дела, представила заявление о рассмотрении жалобы в её отсутствие, в соответствии с частью 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд второй инстанции постановил рассмотреть дело в отсутствие ФИО2

Выслушав представителя Астраханского УФАС ФИО3, поддержавшую доводы жалобы, защитника ФИО2 Егорову С.Ю., возражавшую против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, документации о проведении запроса предложений, определение содержания извещения о проведении запроса котировок с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частями 4 и 4.1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере трех тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что ГУ Астраханским региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации проведен электронный конкурс на выполнение работ по изготовлению протезов нижних конечностей для обеспечения инвалида в 2021 году (реестровый номер: 0225100000121000003).

Заказчиком в приложении 1 конкурсной документации установлены следующие критерии оценки заявок на участие в конкурсе:

- цена государственного контракта;

- квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации».

Заместитель руководителя Астраханского УФАС ФИО1, привлекая ФИО2 к административной ответственности по части 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, исходил из того, что ФИО2 26 января 2021 г., 2 февраля 2021 г., 3 февраля 2021 г., 14 мая 2021 г. утвердила конкурсные документации с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Установление в качестве критерия оценки наличия опыта выполнения работ по государственным или муниципальным контрактам ставит в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, имеющих опыт выполнения указанных работ для государственных или муниципальных нужд, перед хозяйствующими субъектами, которые такого опыта не имеют. Действия Заказчика в части установления в конкурсной документации требований о том, что подтверждение опыта работ могут быть представлены участником закупки контрактов на выполнение работ по изготовлению протезов нижних конечностей, заключенные исключительно в рамках Закона о контрактной системе, нарушают пункт 8 части 1 статьи 54.3, части 8, части 9 статьи 32 Закона о контрактной системе.

Согласно конкурсной документации по Критерию 2 к оценке принимаются только контракты (договора), стоимость которых должна составлять не менее 439 585, 74 рублей, однако установление в порядке оценки документации о закупках по показателю «Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера» исключительно минимальной стоимости контракта является ненадлежащим, поскольку документы участника закупки, имеющего опыт исполнения контрактов на меньшую сумму (даже незначительно меньшую), не будут приняты к оценке. Указанное требование также является ненадлежащим, поскольку не позволяет выявить лучшие условия исполнения контракта и объективно сопоставить предложения участников. Также в подтверждение сведений для присуждения баллов по Критерию № в составе заявок должны быть приложены копии контрактов, исполненных без нарушения сроков и иных условий контракта по вине участника, однако нарушение участниками закупки сроков и иных условий контрактов, представленные в подтверждение опыта (в т.ч. незначительные нарушения), не свидетельствует об отсутствии у участника закупки, подавшего такую заявку, требуемого опыта.

Таким образом, вышеуказанные действия Заказчика, установившего в конкурсной документации ненадлежащий порядок оценки заявок на участие в конкурсе по Критерию №2, нарушают пункт 8 части 1 статьи 54.3, части 8, части 9 статьи 32 Закона о контрактной системе. Аналогичные нарушения были допущены при проведении электронных конкурсов с реестровыми номерами: 0225100000121000010, 0225100000121000013, 0225100000121000087.

Конкурсные документации от 26 января 2021 г. (№ 0225100000121000003), 2 февраля 2021 г. (№ 0225100000121000010), 3 февраля 2021 г. (№ 0225100000121000013), 14 мая 2021 г. (№ 0225100000121000087) в соответствии с локальными актами Фонда и должностными обязанностями утверждены и.о. заместителя управляющего Государственным учреждением - Астраханским региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации ФИО2, назначенной на должность приказом первого заместителя председателя Фонда социального страхования Российской Федерации от 23 августа 2019 г. № 353-кр, и размещены в ЕИС. Приказом первого заместителя председателя Фонда социального страхования Российской Федерации от 1 апреля 2021 г. № 112-р ФИО2 назначена на должность заместителя управляющего Государственным учреждением - Астраханским региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации.

Судья районного суда, прекращая производство по делу по основанию отсутствия состава административного правонарушения исходил из того, что конкурсные документации, утвержденные отделением Фонда, в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым пунктом 8 части 1 статьи 54.3 Закона № 44-ФЗ, а именно: в ней описаны критерии оценки заявок, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие с учетом потребностей и интересов заказчика и соблюдением принципов добросовестной конкуренции. В постановлении Астраханского УФАС отсутствует обоснование нарушения, допущенного ФИО2, не указано, в чем конкретно заключается установленное нарушение.

В соответствии с частью 8 статьи 32 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно пункту 27 Правил № 1085 показателем нестоимостного критерия оценки «квалификация участников закупки» в числе прочих может быть «опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема».

При этом в конкурсной документации содержится указание на то, что не представление в составе заявки на участие в конкурсе таких документов не является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе, однако при оценке по настоящему показателю учитываются только те сведения, заявленные участниками закупки, которые подтверждены документально в составе заявки на участие в конкурсе.

Действующим законодательством не предусмотрен перечень документов, подтверждающих опыт участника, в связи с чем заказчик определил, что закупками сопоставимого характера являются закупки, предметом которых является выполнение работ по изготовлению изделий, проведенные в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

Информация о заключенных контрактах по результатам их проведения содержится в реестре государственных контрактов на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, который содержит достоверные сведения о нарушениях сроков и иных условий контракта по вине участника, а также сведения об объеме и стоимости выполненных работ. Заказчиком в конкурсной документации установлен порядок подтверждения успешного опыта выполнения работ исключительно копиями государственных контрактов, заключенных в соответствии с Законом №44-ФЗ, опубликованных на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

Поскольку нормами Закона о контрактной системе и Правилами № 1085 не регламентирован порядок подтверждения опыта выполнения работ, заказчик самостоятельно в конкурсной документации устанавливает содержание такого показателя «опыт участника конкурса по успешному выполнению работ по изготовлению протезов сопоставимого объема и характера», определяет его вес в системе оценки заявок, исходя из собственных потребностей, самостоятельно определяет перечень документов, подтверждающих квалификацию участника закупки, исходя из своих потребностей в заключении контракта с лицом, максимально соответствующим критериям, установленным в документации.

Установление в конкурсной документации требований к опыту выполнения работ в форме предоставления государственных контрактов из реестра контрактов является правомерным, поскольку требуется подтвердить именно успешный опыт выполнения работ. Участниками закупки в качестве подтверждения должны быть предоставлены исполненные контракты, при отсутствии применённых к их исполнителям штрафных санкций или пеней. Доказательством такого исполнения является запись в реестре контрактов, не содержащая информации о ненадлежащем исполнении контракта. В иных случаях заказчику не представляется возможным убедиться в успешном исполнении договоров, предоставленных участниками в подтверждение наличия опыта выполнения работ.

Установление в конкурсной документации требования подтверждения опыта выполнения работ по изготовлению изделий на основании государственных контрактов, заключённых в рамках Закона №44-ФЗ и исполненных без нарушения срока и иных условий по вине участника, позволяет дать объективную и достоверную оценку реальной способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества и сроков.

Участник закупки, действуя в рамках исполнения государственного контракта, заключённого в соответствии с Законом №44-ФЗ, должен осознавать, что он вступает в правоотношения по расходованию публичных финансов на социально значимые цели (обеспечение инвалидов изделиями), что требует от него большей заботливости и осмотрительности при исполнении обязательств в отличие от исполнения гражданско-правовых договоров в рамках Закона № 223-ФЗ.

Порядок ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ, регламентирован Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2014 г. №1132.

Реестр договоров не содержит информации о начисленных неустойках по договорам вследствие ненадлежащего исполнения исполнителями договорных обязательств, в связи с чем не представляется возможным подтвердить успешный опыт выполнения работ по изготовлению протезов нижних конечностей путём предоставления участником закупки договора, заключённого в соответствии с Законом № 223-ФЗ.

Напротив, в соответствии с ч. 2 ст. 103 Закона №44-ФЗ в реестр контрактов включается информация об исполнении контракта, в том числе об оплате контракта, о начислении неустоек (штрафов, пеней в связи с ненадлежащим исполнением обязательств стороной контракта.

Кроме того, отсутствие у участников закупки успешного опыта выполнения работ по изготовлению изделий не является основанием для отклонения их заявок на участие в открытых конкурсах, не препятствует участию в конкурсах, то есть в действиях заказчика отсутствуют нарушения п. 8 ч. 1 ст. 54.3 Закона №44-ФЗ, поскольку установленные критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме не противоречат требованиям Закона о контрактной системе, не ограничивают право участников закупки на участие в конкурсах.

Конкурсная документация заказчика не содержит положений, ограничивающих конкуренцию на торгах, условия конкурсной документации обеспечивают равные возможности для потенциальных участников закупки, имевших намерение участвовать в данных конкурсах в соответствии с потребностями регионального отделения.

Установление оценочного критерия, связанного с наличием у участника опыта работ по исполнению государственных контрактов, не направлено на ограничение количества участников закупки, а является способом реализации потребности в выборе наиболее квалифицированного и опытного исполнителя работ.

С учетом того, что предметом закупки являются услуги социально значимого характера, установление заказчиком такого критерия, как опыт работы (сопоставимый объем выполненных работ), связанного с предметом закупки, было направлено, прежде всего, на возможность реального исполнения участником закупки сопоставимого объема работ, в установленные сроки и качественного обеспечения потребности инвалидов, что само по себе (в отсутствие подтвержденных фактов ограничения конкуренции, проведения торгов в пользу определенного лица) не может быть обоснованием того, что такие критерии заведомо установлены с целью ограничения количества участников.

Участники с иным опытом работы, в свою очередь, также могли участвовать в закупке, так как значения показателя нестоимостного критерия не препятствуют такому участию, не предрешают исход закупки, не создают преимущества конкретному лицу, поскольку предусматривают возможность участникам конкурса конкурировать по всем критериям, установленным заказчиком, а в данной ситуации направлены, прежде всего, на определение победителя конкурса - лица, наиболее соответствующего потребностям заказчика при выполнении работ по предмету закупки.

Установленные региональным отделением критерии обоснованы и разумны, если учитывать, что конечными получателями выполненных работ по контрактам являются граждане льготной категории, инвалиды, для которых важно, что работы по изготовлению протезов осуществляет квалифицированный исполнитель, обладающий соответствующим опытом.

Выполнение работ по изготовлению изделий для обеспечения инвалидов имеет социально значимый характер для получателя изделия. Учитывая это, а также необходимость эффективного расходования бюджетных средств, заказчику необходимо быть уверенным в том, что выполнение данного вида работ будет осуществлять наиболее квалифицированный участник закупки, имеющий опыт работы.

Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов.

Установление предельных необходимых максимальных значений показателей необходимо только для расчета баллов по показателям и не приводит к занижению количества присваиваемых баллов участникам, имеющим небольшой опыт, а также не ограничивает конкуренцию, поскольку предельное максимальное количество поставленных протезов (суммарная стоимость объема выполненных работ) по всем контрактам за три года при оценке участников будет ограничиваться верхним пределом, указанным в критериях оценки заявок. Это, в свою очередь, позволяет исключить предоставление неограниченного количества контрактов крупными компаниями и повысить конкуренцию для остальных участников товарного рынка.

Согласно статье 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Вместе с тем, судьей районного суда оставлено без внимания, что в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 54.3 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Законом.

Конкурсная комиссия осуществляет оценку вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, в отношении которых принято решение о соответствии требованиям, установленным конкурсной документацией, для выявления победителя такого конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации и относящихся ко второй части заявки (при установлении этих критериев в конкурсной документации). Оценка указанных заявок не осуществляется в случае признания открытого конкурса в электронной форме не состоявшимся в соответствии с частью 9 настоящей статьи (часть 6 статьи 54.7 Закона № 44-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 32 Закона № 44-ФЗ для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги (пункт 1); расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ (пункт 2); качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки (пункт 3); квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (пункт 4).

Правительство Российской Федерации во исполнение части 8 статьи 32 Закона № 44-ФЗ постановлением от 28 ноября 2013 г. № 1085 утвердило Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в соответствии с пунктом 10 которых в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

В силу подпункта «б» пункта 27 Правил № 1085 показателем нестоимостного критерия оценки, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ, может быть опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема.

В данном случае судом установлено, что в конкурсной документации Учреждением установлен нестоимостной критерий оценки заявок «квалификация участников закупки» со значимостью 40% на основании показателя «опыт по успешному выполнению работ, связанных с предметом контракта».

При этом заказчиком определено, что сведения о наличии опыта участника подтверждаются исключительно копиями государственных контрактов (с актами выполненных работ), заключенных в соответствии с Законом N 44-ФЗ, опубликованных на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок.

Таким образом, установление учреждением в конкурсной документации такого критерия, как наличие у участника закупки опыта выполнения по государственным (муниципальным) контрактам работ, свидетельствует об ограничении заказчиком показателя критерия «квалификация участника закупки», поскольку в преимущественном положении оказываются хозяйствующие субъекты, имеющие опыт выполнения названных работ для государственных (муниципальных) нужд, что ограничивает числе участников закупки и не позволяет выявить лицо, предлагающее лучшие условия исполнения контракта, и заключение контракта с которым позволит эффективно использовать источники финансирования и предотвратить злоупотребления в сфере закупок.

В силу части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В ходе производства по делу допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренных кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Поскольку на день рассмотрения настоящей жалобы годичный срок давности привлечения к административно ответственности, предусмотренный частью 1 стать 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по указанной категории дел не истек в части конкурсной документации от 14 мая 2021 г. (№ 0225100000121000087), решение судьи Кировского районного суда г. Астрахани от 16 декабря 2021 г. подлежит отмене с возвращением дела в районный суд на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении необходимо учесть вышеизложенное, и принять по делу об административном правонарушении законное и обоснованное решение в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.1 - 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Астраханского областного суда

решил:

решение Кировского районного суда г. Астрахани от 16 декабря 2021 г. отменить, дело возвратить на новое рассмотрение в тот же суд.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в порядке, установленном статьями 30.12 - 30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.