Гражданский кодекс часть 1

Судья Орловского областного суда Сабаева И.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу заместителя руководителя - Управления Федерального казначейства по Орловской области ФИО1 на решение судьи Советского районного суда города Орла от 16 октября 2018 г., которым отменено постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Орловской области ФИО1 № 23-08/05-2018 от 23 июля 2018 г., вынесенное в отношении члена Правительства Орловской области – руководителя Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области ФИО2 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу прекращено за отсутствием в действиях должностного лица – состава административного правонарушения.

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Орловской области (далее – УФК по Орловской области) ФИО1 от 23 июля 2018 г. член Правительства Орловской области - руководитель Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО2 обжаловал его в районный суд, судьей которого постановлено указанное выше решение.

В жалобе, поданной в Орловский областной суд, должностное лицо, вынесшее постановление по делу об административном правонарушении, заместитель руководителя УФК по Орловской области ФИО1 ставит вопрос об отмене решения судьи и оставлении без изменения постановления о привлечении ФИО2 к административной ответственности.

Приводит доводы о несогласии с выводом судьи об отсутствии в действиях ФИО2 состава вмененного ему административного правонарушения.

Обращает внимание на то, что добровольное исполнение обязательств по возврату неправомерно неиспользованных денежных средств не может являться обстоятельством, исключающим административную ответственность, поскольку данный возврат является самостоятельной финансовой санкцией, применяемой к бюджету Орловской области.

Ссылается на то, что нормы бюджетного законодательства прямо предусматривают обязанность субъекта по исполнению расходных обязательств, на которые предоставляется субсидия.

Приводит доводы о том, что рассматривая данное дело, суд первой инстанции дал толкование пункту 2.2 Соглашения, однако оставил без внимания пункты 1.3 и 3.3 данного Соглашения, а также не дал оценку бюджетному законодательству и Правилам № 329.

Также в решении судья не дала оценку обстоятельствам, связанным с предоставлением межбюджетного трансферта.

Полагает, что является неправильным вывод судьи о том, что нарушение показателей результативности влечет для субъекта обязанность вернуть в федеральный бюджет неосвоенные денежные средства, при этом, административная ответственность исключается.

Кроме того, делая вывод об отсутствии правовых оснований для применения норм административной ответственности, судья неверно переводит отношения, возникающие в рамках Соглашения, в гражданско-правовые рамки, предусматривая исключительно только ответственность предусмотренную Соглашением.

По мнению должностного лица, добровольное исполнение обязательств по возврату неправомерно неиспользованных денежных средств не может являться обстоятельством, исключающим административную ответственность. Средства, подлежащие возврату, не являются неосвоенными денежными средствами, поскольку данный возврат является самостоятельной финансовой санкцией, применяемой к бюджету Орловской области.

Указывает на то, что судьей не дана оценка положений пункта 3.3.3. Соглашения, указывающего на то, что субъект обязуется обеспечивать достижение значений целевых показателей результативности предоставления трансферта.

Проверив материалы дела об административном правонарушении, заслушав объяснения должностного лица, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении, ФИО1, представителей УФК по Орловской области ФИО3, ФИО4, поддержавших жалобу, объяснения защитника ФИО2 – Гусева В.В., полагавшего, что решение судьи является законным и обоснованным, прихожу к следующим выводам.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, который также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 132.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (пункт 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как следует из пункта 3 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 1 настоящей статьи, бюджетной меры принуждения не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения, применяемые к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В силу статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Согласно пунктов 20, 21 и 23 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия «Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2016 г. № 329 целевым показателем результативности предоставления иных межбюджетных трансфертов Т1 и Т2 является достижение следующих целевых показателей региональных программ:

а) прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории субъекта Российской Федерации в результате строительства новых автомобильных дорог (километров);

б) прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате реконструкции автомобильных дорог (километров);

в) прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог (километров);

г) доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности указанных автомобильных дорог (процентов).

Значение целевого показателя результативности представления иных межбюджетных трансфертов Т1 и Т2 устанавливается в соглашении о предоставлении иных межбюджетных трансфертов Т1 и Т2 на основании предложения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со значением соответствующего целевого показателя региональных программ.

В случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря текущего финансового года допущены нарушения предусмотренных соглашением о предоставлении иных межбюджетных трансфертов Т1 и Т2 обязательств, указанных в подпунктах «з» и «и» пункта 19 настоящих Правил, и до 1 апреля года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов Т1 и Т2, указанные нарушения не устранены, размер средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет до 1 мая года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов Т1 и Т2 (Vвозврата), рассчитывается по формуле.

Как видно из материалов дела об административном правонарушении, в ходе проведения плановой проверки, назначенной на основании приказа УФК по Орловской области от 30 марта 2018 г. №164 «О назначении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки», по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 №319, проведенной в Департаменте строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, были выявлены нарушения должностным лицом ФИО2 законодательства, регулирующего бюджетные правоотношения.

Так, проверкой установлены нарушения ФИО2, являющимся руководителем Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, полученных в 2017 г. из федерального бюджета и не обеспечение достижения показателя результативности по состоянию на 31 декабря 2017 г. на общую сумму 287 632 823 руб. 26 коп., а именно: прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации в результате строительства новых автомобильных дорог запланировано 50,03 км, фактически выполнено 24, 574 км; прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате строительства и реконструкции автомобильных дорог запланировано 54,44 км, фактически выполнено 28,99 км.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления заместителем начальника контрольно-ревизионного отдела в социально-экономической сфере УФК по Орловской области РДН в отношении члена Правительства Орловской области – руководителя Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области ФИО2 протокола об административном правонарушении от 6 июля 2018 г. №23-08/05-2018.

Постановлением заместителя руководителя УФК по Орловской области ФИО1 от 23 июля 2018 г. №23-08/05-2018 ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Прекращая производство по делу об административном правонарушении в отношении ФИО2, судья первой инстанции, проанализировав раздел 2 п.п.1.2.;2.2.;2.3;2.4. Соглашения о предоставлении в 2017 г. иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Орловской области на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия «Содействие развитию автомобильных дорог регионального межмуниципального и местного значения» Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» от 26 апреля 2017 г. № ФДА48/11-С (в редакции дополнительного соглашения от 06 октября 2017 г. № 1 от 06 октября 2017 г. №ФДА 48/11-С-4) (далее - Соглашение) пришел к выводу об отсутствии в действиях ФИО2 состава административного правонарушения, поскольку условия предоставления межбюджетных трансфертов должностным лицом нарушены не были, нарушение порядка предоставления трансферта ФИО2 не вменялось.

С таким выводом судьи согласиться нельзя по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 1.2., 1.3. Соглашения, предоставление трансферта осуществляется на достижение целевых показателей программы, предусматривающих приведение в нормативное состояние, а также развитие и увеличение пропускной способности сети автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) или местного значения.

Целевыми показателями результативности предоставления трансферта являются, в частности, прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации в результате строительства новых автомобильных дорог (км); прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате реконструкции автомобильных дорог (км).

Согласно пункту 3.3.3.Соглашения, Правительство Орловской области обязано обеспечивать достижение значений целевых показателей результативности предоставления трансферта, установленных в соответствии с Приложением № 2 к настоящему Соглашению, являющимся неотъемлемой частью настоящего Соглашения.

Из Приложения № 2 к Соглашению следует, что прирост протяженности сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации в результате строительства новых автомобильных дорог запланирован 50,03 км.; в результате строительства и реконструкции автомобильных дорог запланирован 54,44 км.

Анализ положений п.п.1.2., 1.3., 3.3.3. Соглашения позволяет сделать вывод о том, что условием предоставления трансферта является обеспечение достижения значимых целевых показателей результативности, т.е. прирост протяженности сети дорог на территории субъекта в результате строительства новых дорог, а также реконструкции старых.

Однако при рассмотрении дела судьей первой инстанции, в нарушение требований статей 24.1 и 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, указывающих на обязанность суда выяснить все обстоятельства имеющие значение для правильного разрешения дела, не была дана правовая оценка указанным выше условиям Соглашения.

В этой связи, из материалов дела усматривается, что в 2017 г. из федерального бюджета бюджету Орловской области были предоставлены межбюджетные трансферты в размере 420949400 руб., из которых, бюджет Орловской области фактически получил трансферт в размере 291 597 880 рублей 59 копеек по коду бюджетной классификации 108 04 09 24 2 04 53900 540 (код цели - 17-А37-000Т2, 17-А37-000Т4) в целях финансового обеспечения достижения целевых показателей региональных программ субъектов Российской Федерации в сфере дорожного хозяйства, предусматривающих мероприятия, направленные на прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) или местного значения на территории Орловской области, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, и на увеличение объемов строительства (реконструкции) автомобильных дорог в 2013-2022 годах по сравнению с периодом 2003-2012 годов.

Согласно данным Отчета об осуществлении расходов бюджета Орловской области по направлениям использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых в 2017 г. на финансовое обеспечение достижения целевых показателей региональных программ субъектов Российской Федерации в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» за январь-декабрь 2017 г., Орловской областью по состоянию на 31 декабря 2017 г. не достигнуты значения показателей результативности: фактическое значение Показателя №1 составило 24,574 км. (при плановом значении-50,03 км.), отклонение составило 25,456 км.; фактическое значение Показателя №3 составило 28,99км. (при плановом значении -54,44 км.), отклонение составило 25,45 км.

Выявленное неисполнение обязательств Соглашения, повлекло направление в адрес Правительства Орловской области требования от 24 апреля 2018 г. № 01-25/15186 о возврате из бюджета Орловской области в федеральный бюджет 3 661 931 рублей 84 копейки до 1 мая 2018 г., во исполнение пункта 23 Правил № 329 (л.д. 60).

Из пункта 3.1.4 Соглашения следует, что в случае если Правительством Орловской области по состоянию на 31 декабря года предоставления трансферта допущены нарушения обязательств, предусмотренных пунктом 1.3. настоящего Соглашения, и в срок, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2016 г. №329, указанные нарушения не устранены, необходимо рассчитать в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2016 г. №329 объем средств, подлежащий возврату из бюджета Орловской области в федеральный бюджет, и направить требование о возврате средств трансферта в федеральный бюджет в полном объеме.

Поскольку возврат денежных средств из бюджета Орловской области в федеральный бюджет является бюджетной мерой принуждения, которая в силу пункта 3 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не освобождает должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, нельзя согласиться с выводом судьи районного суда о том, что нарушение показателей результативности влечет для Правительства Орловской области обязанность вернуть в федеральный бюджет неосвоенные денежные средства и не может считаться нарушением условий предоставления трансфертов.

В соответствии с частью 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем) или получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Объектом правонарушения являются бюджетные правоотношения, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов.

Объективную сторону данного правонарушения составляет нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления.

С субъективной стороны рассматриваемый состав административного правонарушения характеризуется неосторожной (небрежностью) или умышленной формами вины.

Согласно положению о Департаменте строительства топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 г. № 425 (далее - Положение о Департаменте), Департамент, среди прочего:

- осуществляет разработку и реализацию мероприятий по строительству и обустройству объектов транспортной инфраструктуры;

- осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на них, включая организацию функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы;

разрабатывает государственные программы Орловской области в подведомственных сферах деятельности, в пределах своих полномочий обеспечивает их реализацию;

- выполняет функции государственного заказчика для реализации полномочий в подведомственных сферах государственного управления;

- осуществляет деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципальных районов Орловской области.

Как следует из паспорта государственной программы Орловской области «Развитие транспортной системы в Орловской области», утвержденной постановлением Правительства Орловской области от 15 ноября 2012 г. № 422, ответственным исполнителем данной государственный программы выступает Департамент строительства топливно-энергетического комплекса, жилищно- коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области.

Согласно пункту 9 Положения о Департаменте, ФИО2 руководит деятельностью Департамента, подписывает от имени Департамента служебную документацию.

Пунктом 8 Положения о Департаменте и пунктом 19 Служебного контракта о замещении государственной должности Орловской области от 24 марта 2017 г. № 40 определено, что ФИО2 как руководитель Департамента несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Департамент полномочий и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При установленных обстоятельствах, учитывая, что судьей допущены существенные нарушения процессуальных требований, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, решение судьи Советского районного суда города Орла от 16 октября 2018 г. не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем, оно подлежит отмене, дело - возвращению на новое рассмотрение в Советский районный суд г. Орла.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.1- 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

решил:

решение судьи Советского районного суда города Орла от 16 октября 2018 г. отменить.

Дело об административном правонарушении по жалобе ФИО2 на постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Орловской области ФИО1 №23-08/05-2018 от 23 июля 2018 г., которым ФИО2 привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях направить на новое рассмотрение в Советский районный суд города Орла.

Судья областного суда И.Н. Сабаева