Гражданский кодекс часть 1

Судья Орловского областного суда О.М.Циркунова, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда жалобу (с учетом дополнений) И.Р.В. на постановление заместителя руководителя –начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по <адрес>Б.С.А. от 16 октября 2020 года, решение судьи Советского районного суда г.Орла от 25 января 2021 года по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении И.Р.В. (далее-И.Р.В.),

установила:

постановлением заместителя руководителя –начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области Б.С.А. от 16 октября 2020 года И.Р.В., занимавший до 7 ноября 2017г. должность заместителя главы администрации г.Орла-начальника управления городского хозяйства и транспорта администрации г.Орла, признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 15 000 (пятнадцати тысяч) рублей.

Решением судьи Советского районного суда г.Орла от 25 января 2021 года постановление должностного лица административного органа оставлено без изменения, жалоба И.Р.В. без удовлетворения.

В жалобе (с учетом дополнений), поданной в Орловский областной суд, И.Р.В. просит постановление должностного лица административного органа от 16 октября 2020 года и решение судьи Советского районного суда г.Орла от 25 января 2021 года отменить и производство по делу прекратить ввиду отсутствия в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Приводит доводы о том, что в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 24 Устава города Орла к полномочиям администрации г.Орла отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В этих целях постановлением администрации г.Орла от 5 декабря 2011года №3864 утверждено Положение о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Орле, которым предусмотрено утверждение постановлением администрации г.Орла документа планирования, содержащего перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок на последующие годы, установление сроков заключения договоров (муниципальных контрактов) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на срок их заключения.

Постановлением Администрации г. Орла от 16 декабря 2016г. №5789 был утвержден Документ планирования регулярных перевозок в городе Орле на 2017 год (приложение к постановлению администрации г.Орла), согласно пунктам 12 и 13 таблицы 3.1 которого планирование регулярных перевозок в городе Орле на 2017 год в срок до 1 июня 2017 года планировалось проведение натурного обследования с привлечением специализированных (образовательных) учреждений, общественных организаций для изучения пассажиропотока по городским и пригородным маршрутам (по согласованию с Департаментом строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области), в срок до 1 сентября 2017 года планировалось внесение изменений в Реестр маршрутов регулярных перевозок города Орла.

Согласно пункта 14 таблицы раздела 3.1 названного Документа планирование регулярных перевозок в городе Орле на 2017 год, заключение муниципальных контрактов со сроком выполнения работ до 31 декабря 2019 года по транспортному обслуживанию автобусных маршрутов регулярных перевозок города Орла по регулируемым тарифам с учетом исполнения пунктов 12 и 13 планировалось в октябре –ноябре 2017 года.

В сентябре 2017 года администрацией города Орла были размещены в Единой информационной системе извещения №, №, №, №, № о проведении закупок в форме электронного аукциона на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок по регулируемому тарифу, однако закупки были отменены, поскольку отсутствовали окончательные результаты натурного обследования пассажиропотока по городским и пригородным маршрутам (по согласованию с Департаментом строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области), а изменения в Реестр маршрутов после сентября 2017 года вносились еще дополнительно постановлениями администрации города Орла от 27 сентября 2017 года №4251, от 20 октября 2917 года №4659, от 26 октября 2017 года №4731. Окончательные изменения в Реестр маршрутов были внесены постановлением администрации города Орла №5805 22 декабря 2017 года.

Указанные обстоятельства, по мнению заявителя жалобы И.Р.В., свидетельствуют о том, что он не являлся должностным лицом, имевшим право самостоятельного принятия решения о проведении конкурсов или аукционов в нарушение Документа планирования.

В то время, как в период с 1 января 2017 года по 7 ноября 2017 года им были приняты все необходимые меры по организации и проведению соответствующих торгов –конкурентных процедур на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в городе Орле.

С 8 ноября 2017 года он уже не работал в должности заместителя главы администрации города Орла-начальника управления городского хозяйства и транспорта администрации города Орла, поэтому полагает незаконным его привлечение к административной ответственности по истечении сроков давности.

Учитывая приведенные обстоятельства, а также исходя из того, что административным органом при вынесении обжалуемого постановления не исследовался вопрос наличия объективной возможности для соблюдения требований действующего законодательства, а равно вопрос о принятии заявителем жалобы всех зависящих от него мер по исполнению требований законодательства и недопущению правонарушения, полагает, что в его действиях отсутствует состав вмененного ему административного правонарушения.

Ссылается на то, что судьей Советского районного суда г. Орла не дано оценки приводимым им доводам о несостоятельности постановления административного органа.

В дополнении к жалобе, И.Р.В. приводит доводы о том, что в нарушение требований статьи 28.7 КоАП РФ копия определения административного органа о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, ему не выдавалась, сведения о почтовом отправлении определения в материалах дела отсутствуют.

Указывает, что было нарушено его право на защиту.

Приводит доводы, что административным органом не устанавливались доказательства его вины в совершении вмененного ему административного правонарушения, в протоколе об административном правонарушении имеется лишь ссылка на нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», без указания виновных действий (бездействия), без установления причинно-следственной связи между этими действиями и совершенным административным правонарушением.

Проверка по делу об административном правонарушении проводилась по жалобе ФИО7 от 18 октября 2018 года в части не проведения конкурентных процедур по выбору перевозчика с 1 ноября 2018 года, однако в указанное время в занимаемой должности он уже не работал.

Однако судьей Советского районного суда г. Орла при рассмотрении его жалобы на постановление должностного лица административного органа, приводимым им доводам оценки дано не было.

Полагает, существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности явился также отказ должностного лица административного органа в предоставлении ему возможности ознакомления с материалами дела № и не разрешение заявленного им ходатайства в установленном законом порядке.

Приводит также доводы о том, что сведения относительно его должностных обязанностей, заключенных договоров в январе 2017 года должностным лицом административного органа были затребованы после составления протокола об административном правонарушении.

Ссылается, что при вынесении постановления должностным лицом административного органа имелись нарушения и несоответствия протоколу об административном правонарушении в части указания занимаемой И.Р.В. должности, неправильным изложением пункта 2.20 должностной инструкции, полная копия которой в материалах дела отсутствует. В то время, как в его должностной инструкции отсутствовали полномочия по организации и проведению конкурентных процедур на право заключения муниципальных контрактов.

Помимо того, вменение ему в вину заключения 14 муниципальных контрактов с 22 декабря 2016 года по 26 декабря 2016 года с единственным исполнителем на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам не соответствует предмету контрактов –выполнению работ по осуществлению регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Кроме того, время совершения административного правонарушения не соответствует протоколу об административном правонарушении.

Исследовав материалы дела об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, выслушав объяснения И.Р.В., поддержавшего доводы жалобы (с учетом дополнений), возражения старшего государственного инспектора отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти ФИО4 и заместителя руководителя-начальника отдела закупок и антимонопольного контроля органов власти Орловского УФАС России Б.С.А., прихожу к следующим выводам.

Частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 настоящего Кодекса.

Таким образом, объективная сторона деяния заключается в действии (бездействии) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении настоящего дела об административном правонарушении, должностное лицо административного органа, пришло к выводу о наличии в действиях И.Р.В. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, выразившегося в непринятии И.Р.В. достаточных и всех зависящих действий по организации и проведению соответствующих торгов-конкурентных процедур на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в городе Орле в период с 1 января 2017г по 7 ноября 2017г., чем нарушен пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Факт совершения И.Р.В. административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, должностное лицо административного органа сочло установленным на основании протокола об административном правонарушении, решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области от 31 октября 2019г. №5262/03 и других материалов дела.

С обоснованностью выводов должностного лица согласился и судья Советского районного суда г.Орла.

Вместе с тем, с законностью и обоснованностью решения судьи Советского районного суда г.Орла согласиться нельзя по следующим основаниям.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Доказательствами по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ являются любые фактические данные, на основании которых устанавливаются наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу части 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 названного кодекса.

Протокол об административном правонарушении относится к числу доказательств по делу об административном правонарушении и является процессуальным документом, где фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, формулируется вменяемое данному лицу обвинение.

Сведения, которые должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, предусмотрены частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с данной нормой в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья названного кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Таким образом, составление протокола об административном правонарушении является одним из процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающих формирование доказательственной базы, а сам протокол, как доказательство по делу об административном правонарушении исследуется и оценивается при рассмотрении всех материалов административного дела и решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности.

Из материалов дела усматривается, что протокол об административном правонарушении в отношении И.Р.В. должностным лицом административного органа был составлен 7 сентября 2020г. №057/04/14.9-352/2020 (том 1 л.д. 179-186).

Вместе с тем, 23 сентября 2020г. заместителем руководителя- начальником отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Орловского УФАС России Б.С.А. было вынесено определение об истребовании дополнительных необходимых материалов по делу №057/04/14.9-352/2020, направленное в адрес главы администрации города Орла ФИО1, в котором он просил представить письменные пояснения относительно того являлся ли И.Р.В. должностным лицом администрации г. Орла до 7 ноября 2017г., дать письменные пояснения относительно обстоятельств входило ли в должностные обязанности ФИО2, как заместителя главы администрации г. Орла –начальника управления городского хозяйства и транспорта администрации г.Орла организация и проведение конкурентных процедур на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществление регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в городе Орле; представить приказ о назначении И.Р.В. на должность заместителя главы администрации г. Орла-начальника управления городского хозяйства и транспорта администрации г. Орла; должностной регламент И.Р.В. с указанием разделов, пунктов, частей, в которых содержится указание на должностную обязанность по организации и проведению соответствующих торгов- конкурентных процедур на право заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в городе Орле, а также контролю за осуществлением данной деятельности; а также представить договоры, заключенные И.Р.В. в январе 2017г. с индивидуальными предпринимателями в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на право выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в городе Орле.

Как усматривается из постановления о привлечении И.Р.В. к административной ответственности, указанные сведения были запрошены для уточнения наличия или отсутствия объективной стороны вменяемого И.Р.В. административного правонарушения (т.1 л.д.26).

Таким образом, доказательства, подлежащие установлению в рамках административный процедуры, заканчивающейся составлением протокола об административном правонарушении, должностным лицом административного органа были запрошены после составления протокола об административном правонарушении и ознакомления с ним лица, привлекаемого к административной ответственности- И.Р.В.

Между тем, данным обстоятельствам, судьей районного суда никакой оценки в оспариваемом решении дано не было.

Требования, предъявляемые к содержанию постановления по делу об административном правонарушении, установлены статьей 29.10 КоАП РФ.

В силу пунктов 4, 6 части 1 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, мотивированное решение по делу.

Аналогичные требования предъявляются к решению, принимаемому по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. В силу части 2 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях такое решение должно содержать сведения, предусмотренные частью 1 статьи 29.10 названного Кодекса.

Однако в нарушение вышеуказанных требований закона, судьей в решении по делу об административном правонарушении не указано в чем конкретно состоит вина И.Р.В., субъективная и объективная сторона вмененного ему административного правонарушения не описаны и не раскрыты.

При рассмотрении дела об административном правонарушении И.Р.В. последовательно приводил доводы о том, что административным органом не устанавливались доказательства его вины в совершении вмененного ему административного правонарушения, в протоколе об административном правонарушении имеется лишь ссылка на нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», без указания виновных действий (бездействия), без установления причинно-следственной связи между этими действиями и совершенным административным правонарушением.

Однако данным доводам заявителя надлежащей оценки при рассмотрении дела судебной инстанцией дано не было.

Такое разрешение дела не отвечает установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах решение судьи Советского районного суда г.Орла от 25 января 2021 года подлежит отмене, а дело направлению на новое судебное рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.2-30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Орловского областного суда

решила:

решение судьи Советского районного суда г.Орла от 25 января 2021 года по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении И.Р.В. отменить, дело возвратить на новое рассмотрение в Советский районный суд г.Орла.

Судья О.М. Циркунова

1версия для печатиДело № 21-40/2021 (Решение)