Гражданский кодекс часть 1

Судья Саратовского областного суда Литвинова М.В., при секретаре Камендровском С.А., рассмотрев жалобу администрации Волжского района муниципального образования «Город Саратов» на решение судьи Волжского районного суда города Саратова от 19 апреля 2018 года и постановление государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Саратовской области от 26 января 2018 года № 3-257/2017, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, в отношении администрации Волжского района муниципального образования «Город Саратов»,

установил:

постановлением государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Саратовской области от 26 января 2018 года № 3-257/2017 Управления Росприроднадзора по Саратовской области от
26 января 2018 года администрация Волжского района муниципального образования «Город Саратов» (далее - администрация Волжского района) признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей.

Решением судьи Волжского районного суда города Саратова от
19 апреля 2018 года указанное постановление должностного лица изменено, снижен размер административного штрафа до 200000 рублей. В остальной части постановление от 26 января 2018 года оставлено без изменения.

Не согласившись с решением судьи, администрация Волжского района обратилась в Саратовский областной суд с жалобой, в которой просит решение судьи и постановление должностного лица отменить, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения, поскольку вывод суда о том, что администрация является субъектом административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ противоречит статьям 13, 42 Земельного кодекса РФ. Указывает, что администрация района не является собственником либо обладателем на ином вещном праве земельных участков, на которых выявлены свалки. Ссылается на проведение работ по ликвидации несанкционированной свалки с привлечением специализированной организации.

Представитель администрация Волжского района ФИО1 поддержала доводы жалобы, просила отменить оспариваемые акты, указав, что при проведении проверки не был привлечен эксперт, отсутствуют доказательства того, что обнаруженные предметы являются отходами; представитель должностного лица Управления Росприроднадзора по Саратовской области ФИО2, ссылаясь на законность принятого судом решения, просила жалобу оставить без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, будучи извещенными надлежащим образом о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не поступило, в связи с чем жалоба рассмотрена в отсутствие указанных лиц.

Проверив законность и обоснованность постановления в полном объеме (часть 3 статьи 30.6 КоАП РФ), заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, изучив доводы жалобы, исследовав материалы дела об административном правонарушении, прихожу к следующему выводу.

В соответствии с частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Как следует из материалов дела об административном правонарушении, в связи с поступившей из министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области информации по результатам обследования, проведенного 15 января 2018 года, Управлением Росприроднадзора по Саратовской области установлено, что на земельных участках с кадастровыми номерами №, расположенных на территории Волжского района города Саратова, обнаружен строительный мусор, общая площадь которого составила 460 кв. метров.

По данному факту в отношении администрации Волжского района, как собственника отходов, 27 декабря 2017 года составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для привлечения должностным лицом Управления Росприроднадзора по Саратовской области администрации Волжского района к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2
статьи 8.7 КоАП РФ.

Факт совершения администрацией Волжского района вменяемого административного правонарушения, подтверждается совокупностью собранных по делу доказательств, находящихся в материалах дела. Противоречий представленные в материалы дела документы не имеют, соответствуют требованиям, предъявляемым к форме этих документов, составлены уполномоченными должностными лицами.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях администрации Волжского района состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ. Данный вывод правильно основан на доказательствах, всесторонне, полно и объективно исследованных в их совокупности и свидетельствующих о допущенном правонарушении. Всем представленным доказательствам судьей дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями статьи 26.11 КоАП РФ. Оснований для переоценки не имеется.

Вопреки доводам заявителя, принимая решение по делу, судья районного суда пришел к выводу о том, что администрация Волжского района является субъектом административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, так как в соответствии с задачами, возложенными на нее по ряду вопросов местного значения, одной из обязанностей является обеспечение организации сбора и вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; участие в организации мероприятий по охране окружающей среды; участие в формировании, исполнении бюджета города, контроль за исполнением бюджета города. Отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования на указанные мероприятия не освобождает администрацию от ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение возложенных на нее полномочий.

С данными выводами судьи полагаю возможным согласиться.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения административного правонарушения) в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Согласно статье 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

В силу статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» территория муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В примечании к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001 «Ресурсоснабжение. Обращение с отходами. Термины и определения» определено, что в случае, если собственник отходов не установлен, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территорию, на которой эти отходы находятся.

Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (статья 14).

Анализ приведенного выше федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления, в целях соблюдения требований статей 12, 13, 42 Земельного кодекса РФ по использованию и охране земель, обязаны организовать регулярную очистку территории муниципального образования от захламления в целях исключения формирования на землях общего пользования несанкционированных свалок, а в случаях их образования, орган местного самоуправления, как собственник отходов, обязан принимать меры по их ликвидации.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частями 7, 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Территориальные подразделения относятся к органам местного самоуправления муниципального образования при наличии одновременно четырех признаков: если создание такого подразделения предусмотрено уставом муниципального образования; если такое подразделение создано представительным органом муниципального образования; если такое подразделение наделено собственными полномочиями в соответствии с уставом или положением о нем; если такое подразделение имеет статус самостоятельного юридического лица.

Из системного толкования пункта 18 части 1 статьи 14, пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что на органы местного самоуправления муниципальных районов возможно возложение обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов наделены соответствующими государственными полномочиями.

Согласно пункту 23 статьи 6 Устава муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, к вопросам местного значения города относятся участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения администрации города с правами юридического лица учреждаются решениями городской Думы с одновременным утверждением Положений о них (часть 3 статьи 34 Устава).

Администрация Волжского района входит в структуру администрации муниципального образования «Город Саратов», утвержденной решению Саратовской городской Думы от 04 августа 2016 года № 65-655.

Приложением 6 к решению Саратовской городской Думы от 29 января 2009 года № 36-398 «О положениях об администрациях районов муниципального образования «Город Саратов» утверждено Положение об администрации Волжского района (далее - Положение).

Администрация Волжского района является как самостоятельным юридическим лицом, так и органом местного самоуправления городского округа, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции по вопросам местного значения в границах внутригородской территории Волжского района в части и объеме, установленных Положением об администрации, а также иными муниципальными правовыми актами.

В соответствии с Положением (Приложение № 6) задачами администрации Волжского района, связанными с решением вопросов местного значения, являются, в том числе, участие в составлении проекта бюджета муниципального образования «Город Саратов» (далее - бюджет города), исполнении бюджета города, осуществлении контроля за его исполнением, составлении отчета об исполнении бюджета города; участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; участие в организации мероприятий по охране окружающей среды (пункты 2.1.1, 2.1.8, 2.2.3).

В полномочия администрации района в сфере участия в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, входит, в том числе участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию твердых коммунальных отходов на территории района (пункт 3.1.4 Положения).

В соответствии с частями 1, 3 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории городских округов.

Вопросы местного значения внутригородского района определены частью 1 статьи 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Частью 2 указанной статьи установлено, что за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов.

Изложенное свидетельствует о закреплении за администрацией Волжского района полномочий по вопросам местного значения, в частности, по участию в организации сбора и вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, в границах внутригородской территории Волжского района, неисполнение которых влечет нарушение установленных требований по защите земель и охране почв от негативного воздействия на окружающую среду, ухудшает качественное состояние земель населенного пункта.

При этом администрация Волжского района является как структурным подразделением администрации муниципального образования «Город Саратов», так и самостоятельным юридическим лицом, имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц (статья 48 ГК РФ).

Следовательно, обязанность по участию в ликвидации локальных несанкционированных свалок отходов, подразумевающую фактический их сбор и вывоз с земель, расположенных на территории Волжского района возложена на администрацию этого района.

Наличие на вышеуказанных земельных участках общего пользования, расположенных на территории Волжского района города Саратова, локальных несанкционированных свалок отходов производства и потребления свидетельствует о неисполнении администрацией Волжского района требований по предотвращению захламления и загрязнения земель отходами производства и потребления.

Администрация Волжского района не представила каких - либо доказательств, что ею были предприняты все зависящие от нее меры по недопущению организации несанкционированных свалок отходов на спорных земельных участках. Последующее устранение выявленного нарушения с привлечением специализированной организации само по себе не является основанием для освобождения администрации Волжского района от административной ответственности.

Учитывая изложенное, прихожу к выводу, что администрация Волжского района является субъектом ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ в соответствии с возложенными законодательством обязанностями, в рамках осуществления которых имела возможность заключить со сторонней организацией муниципальный контракт по сбору и вывозу отходов с территории района, осуществив перераспределение плановых бюджетных ассигнований в пределах бюджетной сметы либо самостоятельно организовать вывоз отходов с несанкционированной свалки собственной специализированной техникой.

Пунктами 3.1.1, 3.1.2 Положения предусмотрено, что администрация Волжского района в сфере формирования, исполнения бюджета города и контроля за исполнением бюджета города осуществляет бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, бюджетные полномочия главного администратора по видам доходов, предусмотренным решением о бюджете города, полномочия муниципального заказчика в соответствии с законодательством и принимаемыми в соответствии с ним решениями городской Думы, участвует в разработке и реализации программы социально-экономического развития города, анализирует состояние экономики и социальной сферы района; в сфере владения, пользования имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и создания условий для управления многоквартирными домами в соответствии с муниципальными правовыми актами является держателем объектов имущественной части муниципальной казны.

Отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования не освобождает ее от ответственности за несвоевременное и ненадлежащее исполнение возложенных законодательством полномочий.

Иные доводы защитника администрации Волжского района не основаны на положениях Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Административное наказание назначено администрации Волжского района в соответствии с требованиями статей 4.1-4.3 КоАП РФ с учетом имущественного и финансового положения, с применением пунктов 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ, в размере половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, что соразмерно характеру совершенного административного правонарушения.

Каких-либо процессуальных нарушений должностным лицом и судьей районного суда при рассмотрении дела не допущено, в связи с чем оснований для отмены или изменения постановленных по делу актов не имеется.

Руководствуясь статьями 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья

решил:

решение судьи Волжского районного суда города Саратова от 19 апреля 2018 года оставить без изменения, жалобу администрации Волжского района муниципального образования «Город Саратов» - без удовлетворения.

Судья М.В. Литвинова