Гражданский кодекс часть 1

«26» июля 2017 года судья Воронежского областного суда Курчевская С.В., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобы лица, привлекаемого к административной ответственности, ФИО1, и защитника, адвоката Бабаева С.Н., на постановление должностного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области и решение судьи Ленинского районного суда г. Воронежа по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

(судья районного суда Рассказова Е.В.)

у с т а н о в и л :

постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области № 282.02-7.29 от 09.12.2016 г. ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, и подвергнута наказанию в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Воронежа от 01 июня 2017 года постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 09.12.2016 г. оставлено без изменения, а жалоба ФИО1 – без удовлетворения.

В жалобах ФИО1 и ее защитника адвоката Бабаева С.Н. в Воронежский областной суд содержится просьба об отмене постановления и решения судьи районного суда как незаконных и необоснованных, вынесенных с нарушением норма материального и процессуального права, прекращении производства по делу.

В судебном заседании ФИО1, ее защитник Бабаев С.Н. доводы и требования жалоб поддержали. Письменное ходатайство об отложении судебного заседания, поступившее в канцелярию суда, не поддержано в судебном заседании в связи с явкой защитника. Необходимости и оснований участия специалиста Государственной инспекции труда в Воронежской области, директора и специалиста по работе с персоналом (кадровой работе) МБУ городского округа город Воронеж «Комбинат благоустройства Ленинского района» для дачи пояснений по делу не усматриваю, ходатайств о вызове и допросе свидетелей не имеется. Письменное обоснование заключения срочного трудового договора не требуется, так как данное обстоятельство не входит в предмет доказывания по настоящему делу. Что касается трудового договора на неопределенный срок, договора о трансформации трудового договора, дополнительного соглашения и соответствующих приказов, оснований для их истребования не имеется, так как их существование не доказано, и при рассмотрении дела судья исходит из того, что такие письменные доказательства отсутствуют. Ходатайство в части запроса штатного расписания, должностной инструкции и иных документов также не подлежит удовлетворению, поскольку обязанность доказывания наличия состава правонарушения лежит на должностном лице, принявшем оспариваемое постановление, имеющихся материалов дела достаточно для рассмотрения жалобы по существу.

Помощник прокурора Ленинского района Колесников А.В. в судебном заседании полагал, что постановление должностного лица и решение судьи являются законными и обоснованными и отмене не подлежат.

Представитель руководителя УФАС по Воронежской области ФИО2, действующая на основании доверенности, против доводов жалоб возражала, полагала, что постановление и решение должны быть оставлены без изменения.

Изучив в полном объеме материалы дела, проанализировав доводы жалоб, выслушав объяснения явившихся лиц, прихожу к следующему.

В силу положений статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (статья 26.1 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Как следует из постановления о привлечении ФИО1 к ответственности, ей в вину ставятся следующее: совокупный годовой объем закупок учреждения оп итогам 2015 года составил 42 353 627, 64 руб. При этом объем закупок, произведенных у единственного поставщика на сумму, не превышающую сто тысяч рублей, составил 26 937 040 руб., то есть 63,6 % от совокупного годового объема, что превышает допустимые ограничения, предусмотренные пп. 4 ч. 1 ст. 93 закона о контрактной системе.

Часть 1 ст. 7.29 КоАП РФ устанавливает, что принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.

Таким образом, привлечению к административной ответственности по данной норме подлежат только лица, соответствующие критериям понятия «должностное лицо», в полномочия которых входит принятие решения о способе определения поставщика.

Понятие должностного лица содержится в ст. 2.4 КоАП РФ. Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях и т.д. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, 7.32.5, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.

ФИО1 привлечена к административной ответственности как должностное лицо – контрактный управляющий.

Полагаю, что достаточных в совокупности доказательств того, что она является именно тем должностным лицом, которое ответственно за выявленное правонарушение, материалы дела не содержат, не указаны они и в мотивированном постановлении должностного лица по делу.

Установлено, что в соответствии со срочным трудовым договором от 25.08.2014 г. № 42 (далее – Договор) ФИО1 на период с 25 августа 2014 года по 25 августа 2015 года принята на работу в МКП городского округа город Воронеж «Комбинат благоустройства Ленинского района». Согласно приказу № 74к от 25.08.2014 г. она назначена на должность юрисконсульта 1 категории.

Согласно п.1.1. срочного трудового договора ФИО1 принималась на работу для ведения работ по подготовке проведения аукционов на закупку товаров, работ, услуг на предприятии, участия в создании электронной площадки для проведения торгов, для разработки положения о закупке товаров, в составлении и размещении на общероссийском официальном сайте отчетности и прочей документации, для проведения аукционов и других способов закупок товаров, работ, услуг. Осуществлять методическое руководство правовой работой на предприятии, оказывает правовую помощь структурным подразделениям и общественным организациям в подготовке и оформлении различного рода правовых документов, участвует в подготовке обоснованных ответов при отклонении претензий.

Функции и полномочия контрактного управляющего перечислены в ч. 4 ст. 38 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Трудовой договор содержит только некоторые из полномочий, перечисленных в статье. В частности, в договоре нет обязанностей по разработке плана закупок, планов-графиков и т.д. Не указана в трудовом договоре и такая обязанность, как принятие решения о способе определения поставщика, нарушение которой вменено ФИО1 Признание вины в совершении правонарушения, содержащееся в объяснении помощнику прокурора Ленинского района г. Воронежа от 23 ноября 2016 года, не может быть признано достаточным доказательством совершения ФИО1 вменяемого правонарушения, с учетом, что она в дальнейшем вину отрицала, а в объяснении не изложено, какие конкретно ее действия являлись противоправными, напротив, указано, что нарушение закона вызвано отсутствием должного планирования хозяйственной деятельности. Однако планирование хозяйственной деятельности не входит в обязанности юрисконсульта. При рассмотрении дела Управлением ФАС по Воронежской области ФИО1 свою вину отрицала, однако должностное лицо самостоятельный сбор дополнительных доказательств не произвело, ограничившись теми доказательствами, которые представил прокурор.

Приказом от 27.01.2015 г. № 11/1-0 ФИО1 назначена на должность контрактного управляющего, которым на нее возложена обязанность по принятию решения о способе определения поставщиков при заключении контрактов, а также общее сопровождение закупочной деятельности.

В тот же день директором учреждения была утверждена инструкция юрисконсульта, п. 2.3 должностной инструкции, утвержденной МБУ городского округа г. Воронеж «Комбинат благоустройства Ленинского района» 27.01.2015 г., на юрисконсульта возлагаются обязанности в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе. На последнем листе инструкции содержится подпись ФИО1 об ознакомлении с инструкцией 27.01.2015 года.

Должностная инструкция юрисконсульта, в соответствии с которой ФИО1 осуществляла свою трудовую деятельность до 27.01.2015 года, не представлена. Следовательно, вывод должностного лица и судьи первой инстанции о том, что каких-либо дополнительных функций с 27.01.2015 года на ФИО1 не возложено, сделан без достаточных на то оснований. Инструкция от 27.01.2015 года значительно расширяет и уточняет трудовые функции ФИО1 по сравнению со срочным трудовым договором.

Доказательств ознакомления ФИО1 с приказом о назначении ее контрактным управляющим не имеется, в инструкции от 27.01.2015 года такое наименование должности отсутствует. Объяснения ряда сотрудников, в том числе и и.о. директора ФИО3 (л.д. 66) даны со слов не указанных иных сотрудников предприятия и носят вероятностный характер. Напротив, в деле имеются объяснения специалиста учреждения по кадрам ФИО4, согласно которым ФИО1 (юрисконсульт) не была ознакомлена с приказами от 27.01.2015 года № 11/2-О «о назначении на должность контрактного управляющего», от 05.05.2015 года № 80-О «О порядке осуществления малых закупок». В 2015-2016 годах ознакомление с приказами в учреждении инспектор по кадрам по неизвестным причинам не осуществляла (л.д. 158).

Никаких данных о том, что в срочный трудовой договор вносились изменения относительно трудовой функции ФИО1, не имеется, в трудовой книжке, которая обозревалась в ходе судебного заседания, отсутствуют записи о назначении ее контрактным управляющим.

Таким образом, прихожу к выводу, что о назначении ФИО1 контрактным управляющим ей своевременно сообщено не было.

Утверждение о том, что вопросы соблюдения трудового законодательства по отношению к ФИО1 не имеют отношения к рассматриваемому спору, считаю не верным. Именно основываясь на трудовых функциях и документах, регулирующих трудовые правоотношения работника и работодателя, прокурор и должностное лицо ФАС сделали вывод о том, что именно ФИО1 является надлежащим субъектом правонарушения. При этом позиция представителя УФАС по Воронежской области и прокурора в части возможности применения трудового законодательства является противоречивой, так как, возражая против оценки соблюдения норм трудового законодательства, они ссылаются на приказ учреждения № 180-К от 29.08.2016 года о наложении на ФИО1 дисциплинарного взыскания за несвоевременное исполнение предписания главного специалиста одела финансового контроля в сфере закупок ФИО5. Однако данный приказ преюдициального значения для рассматриваемого дела не имеет, он принят в отношении иного нарушения и в отношении юрисконсульта.

Из инструкции от 27.01.2015 года следует, что в обязанности ФИО1, наряду с иными, входит определение способов определения поставщиков, в случае закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляет подготовку отчетов о невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика. Обязанности по принятию окончательного решения по выбору способа определения поставщика инструкция не содержит. Не опровергнуты доводы лица, привлекаемого к ответственности, о том, что окончательное решение принималось руководством учреждения.

Не было изучено и приобщено к материалам дела штатное расписание с целью выяснить, на каких еще работников возложены функции, связанные с осуществлением государственных и муниципальных закупок, и как между ними распределены конкретные полномочия.

Более того, приказом МБУ городского округа г. Воронеж от 05.05.2015 года № 80-О «О порядке осуществления малых закупок товаров (работ, услуг)», изданным директором ФИО6 сотрудники обязаны о возникновении потребностей в закупке извещать экономиста по закупкам, представив ему заявку по установленной форме, за 1 (одни) сутки. Обязанности юрисконсульта согласовывать каким-либо образом осуществление, форму, порядок закупки приказ не содержит. Контроль за исполнением приказа оставлен директором за собой.

Таким образом, механизм производства закупки в 2015 году в учреждении изменялся, как изменялись функции работников, имеющих отношение к закупкам, не установлено. В инструкции юрисконсульта от 27.01.2015 года экономист значится как специалист по закупкам (п. 2.3 инструкции).

К работникам контрактной службы, контрактному управляющему предъявляется требование наличия высшего профессионального или дополнительного профессионального образования в сфере закупок (ч. 6 ст. 38 закона о контрактной системе). ФИО1 прошла обучение в ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный архитектурно-строительный университет» на курсах Управления государственными и муниципальными закупками лишь в период с 16 марта 2015 года по 27 марта 2015 года, что подтверждается копией договора об оказании образовательных услуг, акта приема-сдачи оказанных услуг (л.д. 118-123).

Как следует из реестра контрактов 2015 (л.д. 47), контракты заключались в период с 01.01.2015 года по 02.12.2015 года, то есть и в тот период, когда она не соответствовала критериям контрактного управляющего и не могла быть назначена на эту должность, и в период прохождения обучения. Между тем в вину ФИО1, доказательств назначения которой в установленном законом порядке контрактным управляющим не имеется, положено превышение допустимой доли контрактов с единственным поставщиком за весь 2015 год, конкретные контакты, по которым решение о способе определения поставщика было принято с нарушением закона в материалах дела отсутствуют и не исследованы.

Учитывая вышеизложенное, невозможно прийти к однозначному выводу о том, что именно ФИО1 является тем должностным лицом, которое соответствует критериям должностного лица, указанным в кодексе и в законе о контрактной системе, и которое должно нести ответственность за выявленное правонарушение. Дополнительные доказательства в подтверждении вины ФИО1 в совершении правонарушения прокурором и должностным лицом не представлены, против удовлетворения ходатайства стороны защиты об истребовании дополнительных доказательств они возражали.

Ссылка на фактическое осуществление ФИО1 полного объема полномочий контрактного управляющего не подтверждена доказательствами. Материалы дела не содержат письменных доказательств (поручений, служебных записок, договоров, согласований и т.п.) которые исходили бы от ФИО1 и позволяли сделать вывод, что именно она фактически принимала решение о способе определения поставщика.

Уполномоченные органы, включая суды, при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях должны соблюдать требования статей 24.1, 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и других статей данного Кодекса, направленных на обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения всех обстоятельств и справедливого разрешения дел об административных правонарушениях.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (части 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При таких обстоятельствах состоявшиеся по делу акты нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене, а производство по делу прекращению на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП в виду недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Руководствуясь ст.ст.30.6.-30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

р е ш и л :

постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области № 282.02-7.29 от 09.12.2016 г. и решение судьи Ленинского районного суда г. Воронежа от 07 февраля 2017 года отменить, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении ФИО1 прекратить в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

Судья Воронежского областного суда С.В. Курчевская