Гражданский кодекс часть 1

Судья Оренбургского областного суда Каширская Е.Н., при секретаре Бобылевой Л.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО1, действующей в интересах ФИО2, на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 19 августа 2015 года № и решение судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 22 октября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в отношении главы администрации города Оренбурга ФИО2,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 19 августа 2015 года № глава администрации города Оренбурга ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 22 октября 2015 года постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 19 августа 2015 года № оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Оренбургский областной суд, заявитель просит об отмене постановления должностного лица, судебного решения и прекращении производства по делу на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

Проверив материалы дела об административном правонарушении, доводы жалобы, заслушав объяснения защитника ФИО2 – ФИО1, поддержавшей доводы жалобы, объяснения представителя антимонопольного органа ФИО3, возражавшей против доводов жалобы, прихожу к следующим выводам.

Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, образуют действия (бездействие) должностных лиц, в том числе органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, прокуратура г. Оренбурга обратилась в Оренбургское УФАС России (исх. 7-10Н-2012 от 20 октября 2014 года) с заявлением о проведении проверки постановления администрации города Оренбурга от 31 января 2012 года № 100-п «О порядке предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство и озеленение территории города Оренбурга» (далее – Порядок предоставления субсидий, Порядок, постановление).

По результатам проведенной проверки комиссией УФАС по Оренбургской области 06 марта 2015 года принято решение по делу №, которым администрация муниципального образования город Оренбург признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления протокола об административном правонарушении в отношении главы администрации города Оренбурга ФИО2 по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Признавая ФИО2 виновным по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, антимонопольный орган исходил из того, что главой администрации города Оренбурга ФИО2 подписано названное выше постановление от 31 января 2012 года № 100-п, которое нарушает ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку предусматривает осуществление финансирования работ по благоустройству и озеленению территории города Оренбурга отдельным хозяйствующим субъектам; не содержит каких – либо положений, исключающих возможность привлечения юридических лиц – муниципальных казенных предприятий к осуществлению мероприятий по благоустройству без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), после 01 января 2014 года - Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ). Поскольку выполнение работ по благоустройству и озеленению территории города Оренбурга является муниципальной нуждой, размещение муниципального заказа на выполнение данных работ должно осуществляться только на основании положений, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ, иное противоречит антимонопольному законодательству и создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарном рынке, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Судья районного суда отказал в удовлетворении заявленных требований и исходил при этом из правомерности принятого антимонопольным органом постановления.

Выводы судьи являются правильными по следующим основаниям.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованием улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местного бюджета.

На основании ч. 1 и ч. 2 ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей на день принятия Порядка предоставления субсидий, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ (ч. 1). Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета (ч. 2).

Согласно п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) в редакции, действовавшей на день принятия Порядка предоставления субсидий, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Правилами благоустройства территории города Оренбурга, утвержденными решением Оренбургского городского Совета от 19 июня 2012 года № 437, предусмотрено, что объектами благоустройства территории являются территории города Оренбурга, на которых осуществляется деятельность по благоустройству, в том числе площади, улицы, проезды, дороги, набережные, скверы, бульвары, аллеи, внутридворовые пространства, сады, парки. Благоустройство территории города заключается в проведении мероприятий, обеспечивающих, в том числе благоустройство объектов улично-дорожной сети, инженерных сооружений, объектов уличного освещения, малых архитектурных форм и других объектов благоустройства; уборку, полив, подметание территории города, в зимнее время года – уборку и вывоз мусора, озеленение городской территории, содержание зеленых насаждений, в том числе кошение травы, обрезку деревьев и кустарников. Благоустройство территорий, не закрепленных за юридическими, физическими лицами, осуществляется администрацией соответствующего округа в соответствии с установленными полномочиями и в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом города Оренбурга.

Таким образом, организация благоустройства территории города Оренбурга относится к вопросам местного значения городского округа и является, вопреки доводам жалобы, муниципальной нуждой; использование средств местного бюджета, направляемых на оплату работ (услуг) для организации благоустройства территории города, обусловлено необходимостью применения Федерального закона № 94-ФЗ (с учетом даты принятия Порядка предоставления субсидии).

Порядком предоставления субсидий предусмотрено, что бюджетные субсидии предоставляются муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство и озеленение территории города Оренбурга, ежемесячно за счет средств бюджета города Оренбурга на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат этих предприятий по благоустройству и озеленению территории города Оренбурга (п.п. 1, 2). Субсидии предоставляются указанным предприятиям в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели администрациями Южного и Северного округов города Оренбурга, сводной бюджетной росписью на соответствующий финансовый год (п. 3). Право на получение субсидий имеют муниципальные казенные предприятия города Оренбурга, отвечающие установленным данным Порядком требованиям (п. 4). Условием и основанием для предоставления субсидии является заключенный с Южным или Северным округом (далее – округа) договор о предоставлении субсидии. Предприятие для получения субсидии представляет в округа и управление экономики и перспективного развития администрации города Оренбурга установленные настоящим Порядком документы. Округ готовит заключение о предоставлении субсидии предприятию на основании справки об итогах финансово-хозяйственной деятельности предприятия и представляет в финансовое управление администрации города Оренбурга, которое производит перечисление субсидий на основании представленной округом заявки (п. 5-8).

В случае если при осуществлении деятельности предприятия выявлена возможность получения дополнительных доходов или обоснованная потребность в осуществлении расходов, которые не были учтены при формировании сметы доходов и расходов, либо фактические расходы превысили запланированные, предприятие по согласованию с округом, управлением экономики и перспективного развития администрации города Оренбурга, финансовым управлением администрации города Оренбурга, заместителем главы администрации города по экономике и финансам вносит в смету доходов и расходов соответствующие изменения в пределах бюджетного финансирования, предусмотренного на текущий финансовый год (п. 11).

Таким образом, положениями Порядка предоставления субсидий администрациям округов предоставлена возможность самостоятельно составлять смету работ и определять подрядчиков при осуществлении мероприятий по благоустройству и озеленению территории города.

При этом указанный порядок не содержит каких-либо положений, исключающих возможность привлечения хозяйствующих субъектов к осуществлению мероприятий по благоустройству без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ (после 01 января 2014 года - Федеральным законом № 44-ФЗ), в связи с этим хозяйствующим субъектам - муниципальным казенным предприятиям могут быть предоставлены преимущественные условия осуществления деятельности в сфере благоустройства территории города Оренбурга по отношению к другим хозяйствующим субъектам, потенциальным исполнителям данных работ, поскольку доступ иных хозяйствующих субъектов к осуществлению работ по благоустройству будет ограничен.

Реализация Порядка предоставления субсидий свидетельствует об ограничении доступа иных хозяйствующих субъектов на соответствующие товарные рынки.

Так, антимонопольным органом установлено, что на основании постановления администрации города Оренбурга от 31 января 2012 года № 100-п «О порядке предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство и озеленение территории города Оренбурга» между администрацией Южного округа города Оренбурга и МКП «БиОЗ» заключены договоры о предоставлении субсидий от 09 января 2013 года №, от 27 декабря 2013 года №; между администрацией Северного округа города Оренбурга и МКП «Комсервис» - договоры о предоставлении субсидий от 29 декабря 2012 года №, от 30 декабря 2013 года №.

Доказательств того, что данные договоры заключены с соблюдением требований Федерального закона № 94-ФЗ, не имеется.

Установлено, что указанные муниципальные казенные предприятия осуществляли деятельность на рынке работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения; на данном рынке в рассматриваемый период действовали и иные субъекты (ООО «*****, ООО «****», ООО «***»), муниципальные контракты с которыми заключены на основании результатов осуществления закупки путем проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ.

Указанные общества не наделены правом получения субсидий, выплачиваемых в соответствии с постановлением от 31 января 2012 года № 100-п.

Таким образом, постановление от 31 января 2012 года № 100-п создает необоснованные преимущества муниципальных казенных предприятий перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, что выразилось в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных антимонопольным законодательством.

Принятие постановления от 31 января 2012 года № 100-п, которое допускает выделение субсидии за выполнение работ и оказание услуг, относящиеся к потребностям города, без соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ, и только определенной категории хозяйствующих субъектов, приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере деятельности, указанным в данном постановлении, что вступает в противоречие с требованиями ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Вопреки доводам жалобы анализ состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции, проводить не требуется в силу п. 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28 апреля 2010 года № 220. В данном случае не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

Судьей первой инстанции правомерно отклонена ссылка заявителя на ст. 78 БК РФ как на правовое обоснование принятия постановления от 31 января 2012 года № 100-п.

В соответствии с ч. 1 ст. 78 БК РФ (в редакции, действовавшей на день принятия Порядка) субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Поскольку удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, поскольку взамен выделенных исполнителю бюджетных средств последний обязан выполнить работы (оказать услугу), поэтому такие отношения нельзя квалифицировать как предоставление субсидий.

Настоящие правоотношения возникли по вопросу выполнения работ для муниципальных нужд, что регулируется ст. 72 БК РФ.

На основании совокупности представленных доказательств, антимонопольный орган пришел к правильному выводу о том, что ФИО2 является должностным лицом, наделенным всей полнотой власти по решению вопросов местного значения, который обязан реализовать свои полномочия в соответствии с законом, несет ответственность за надлежащее исполнение возложенных на него обязанностей.

При таких обстоятельствах действия главы администрации города Оренбурга ФИО2 правильно квалифицированы по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Постановление о привлечении ФИО2 к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, вынесено с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, для данной категории дел.

Административное наказание назначено в пределах санкции ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, не усматривается.

Руководствуясь ст.ст. 30.6 - 30.8, 30.9 КоАП РФ, судья

решил:

постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 19 августа 2015 года № и решение судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 22 октября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в отношении главы администрации города Оренбурга ФИО2 оставить без изменения, а жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Судья Оренбургского

областного суда Е.Н. Каширская