Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Вольске административное дело по административному исковому заявлению Вольского межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к администрации Вольского муниципального района Саратовской области о признании действий незаконным и признании незаконными положений нормативного акта,

установил:

Вольский межрайонный прокурор (далее по тексту - прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц к администрации Вольского муниципального района Саратовской области о признании действий незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения, мотивируя свои требования тем, что прокуратурой 18 сентября 2017 года проведена антикоррупционная экспертиза постановления администрации Вольского муниципального района от 20 февраля 2016 года № 330 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламной конструкции» (далее по тексту - Регламент), в ходе которой было установлено, что утвержденный административный регламент не соответствует требованиям действующего законодательства по следующим основаниям.

Так, в подпункте 7 пункта 2.6 Регламента предусмотрено предоставление заявителем для получения разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции проектной документации, выполненной в соответствие с требованиями
законодательства.

В то же время не определено, в соответствие с каким законодательством должна быть выполнена данная документация.

Одновременно в пункте 2.6.1 Регламента указано, что документы, необходимые для получения разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции направляются в случаях, предусмотренных законодательством, в копиях, которые должны быть нотариально заверены.

Однако, случаи, при которых необходимо направления нотариально заверенных копий документов не определены, ссылки на конкретные нормы закона, регламентирующие подобные случаи не указаны.

Таким образом, Регламент содержит коррупциогенные факторы, подпадающие под подпункты «а, г» пункта 3 Методики - широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, а также чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

18 сентября 2017 года в адрес главы Вольского муниципального района внесено требование об изменении нормативного правого акта, в котором ставилось требование об исключении коррупциогненных факторов. Однако, администрацией Вольского муниципального района требования прокурора не удовлетворены, что послужило основанием для обращения в суд с соответствующим административным иском.

В судебном заседании прокурор изменил и уточнил заявленные требования, просит признать незаконным и недействующим подпункт 7 пункта 2.6 и пункт 2.6.1 Регламента по основаниям подпункта «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

По существу дела прокурор дал объяснения, аналогичные изложенным выше, дополнив, что оспариваемые положения Регламента создают неопределенность при принятии решения об отказе или о предоставлении муниципальной услуги. Так, в подпункте 7 пункта 2.6 Регламента указано, что проект должен быть выполнен в соответствии с требованиями законодательства, но конкретный перечень правовых актов, которым должен соответствовать проект, не приведен. Вместе с тем, пунктом 2.11 Регламента предусмотрен отказ в выдаче разрешения в связи с несоответствием проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента. Однако технический регламент в настоящее время не принят, поэтому ответчик может отказать в выдаче разрешения в связи с несоответствием проекта требованиям законодательства, перечень которого не приведен, то есть имеется неопределенность условий и оснований для принятия решения. Также в пункте 2.6.1. не указаны конкретные случаи и правовые акты, которые требуют предоставления нотариально заверенных копий документов, что может послужить поводом к необоснованному отказу в оказании услуги. Прокурор считает, что выражение «в соответствии с требованиями законодательства», и упоминание о нотариально заверенных копий документов должны быть исключены из Регламента.

Представитель администрация Вольского муниципального района - Колесников К.П., действующий на основании доверенности, исковые требования не признал и суду пояснил, что пунктами 2.10 и 2.11 административного регламента оснований для приостановления предоставления муниципальной услуги не установлено, а основанием для отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции является:

несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций;

нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города;

Решение об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции должно содержать основание для отказа с обязательной ссылкой на нарушения, предусмотренные соответствующим подразделом административного регламента.

Результатом предоставления муниципальной услуги является - выдача (направление) непосредственно заявителю либо направление в МФЦ, для последующей выдачи заявителю разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций; выдача (направление) непосредственно заявителю либо направление в МФЦ для последующей выдачи заявителю уведомления об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Таким образом, непредставление заявителем документов, определенных оспариваемыми пунктами административного регламента не может являться основанием для принятия решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги, что свидетельствует об отсутствии в данных положениях Регламента коррупциогенного фактора, определенного в пункте «а» пункта 3 Методики, а именно широты дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решений. Указанные нормы, хотя являются по своей сути отсылочными, но не приводят к принятию подзаконных актов, не вторгаются в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт. Кроме того, при изготовлении проектной документации на рекламную конструкцию применяется множество ГОСТов, СНиПов, Технических регламентов, в зависимости от места размещения рекламы (на дороге, на зданиях и так далее), поэтому указать их все в Регламенте не представляется возможным, тем более, что такие правила постоянно меняются или дополняются.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, суд приходит к следующему.

20 февраля 2001 года администрацией Вольского муниципального района Саратовской области был принят административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», утвержденный постановлениям администрации от 20 февраля 2016 года № 330.

Пунктом 2.6 данного регламента предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимый для предоставления муниципальной услуги, в число которых входит проектная документация на рекламную конструкцию, выполненная в соответствии с требованиями законодательства, с указанием габаритов, площади информационного поля, фундамента, наличия (отсутствия) световых и осветительных устройств, срока службы рекламной конструкции (подпункт 7 пункта 2.6).

В соответствии с пунктом 2.6.1 Регламента, документы, указанные в пункте 2.6 Регламента, могут быть представлены заявителем непосредственно в РЗ и ГДЛ, в МФЦ, направлены в электронной форме через Единый и региональный порталы, а также могут направляться по почте в РЗ и ГД заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и описью вложения. В случаях, предусмотренных законодательством, копии документов должны быть нотариально заверены.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

На основании частей 8, 9 статьи 213, части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Судом установлено, что административный регламент принят администрацией Вольского муниципального района в соответствии со своей компетенцией и полномочиями, предусмотренными Федеральным закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом Вольского муниципального района, опубликован и является действующим. Каких-либо споров по данным вопросам не имеется.

Пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 (редакция от 09 февраля 2012 года) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, от 29 июня 2004 года № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункт «а» части 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, прямо относят к коррупциогенному фактору нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Суд, проанализировав содержание подпункта 8 пункта 2.6 и пункта 2.6.1 Регламента в их взаимосвязи с другими нормами этого нормативного акта, считает, что каких-либо положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, позволяющих произвольно присуждать принимать решения об отказе в выдаче или о выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, или об отказе в приеме документов, в указанных нормах не имеется.

В соответствии с пунктами 2.9, 2.10, 2.11 Регламента оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги не предусмотрено (пункт 2.9). Также не установлено оснований для приостановления предоставления муниципальной услуги (пункт 2.10), а основанием для отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции является:

несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций;

нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города (пункт 2.11).

Основания отказа в выдаче разрешения, изложенные в Регламенте, полностью соответствуют основаниям отказа, предусмотренные пунктом 15 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе».

Согласно пункту 4 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

Техническим регламентом, как указано в статье 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», является документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

До настоящего времени технический регламент «О безопасности рекламных конструкций и их территориального размещения» не принят, поэтому технические нормы и требования к конструкциям рекламы устанавливаются ГОСТами, строительными, пожарными и санитарными правилами, правилами эксплуатации и установки, электробезопасности, что должно быть отражено в проектной документации. Таким образом, проектная документация является материалом, определяющим функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения установки, безопасного функционирования рекламной конструкции, и поэтому должна быть выполнена в соответствии с указанными выше требованиями. Исходя из этих обстоятельств, исключение выражения «выполненную в соответствии с требованиями законодательства», по отношению к проектной документации, не повлияет и не изменит объем условий и оснований принятия решения, поскольку независимо от того, имеется такое выражение в документе, или нет, проектная документация должна отвечать ГОСТам, строительным, пожарным и санитарным правилам, правилам эксплуатации и установки, электробезопасности и (или) техническому регламенту.

Таким образом, формулировка подпункта 7 пункта 2.6 Регламента никаким образом не создает неопределенность условий или оснований принятия решения и не говорит об их отсутствии. Указанная норма, кроме того, не приводит к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт (пункт «г» части 3 Методики).

Также суд считает, что отсутствуют коррупциогенные факторы и в пункте 2.6.1 Регламента, указывающем, что в случаях, предусмотренных законодательством, копии документов должны быть нотариально заверены. Во-первых, пунктами 2.9, 2.10 и 2.11 не предусмотрены отказ в приеме документов, приостановление предоставление муниципальной услуги или отказ в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в связи с не предоставлением нотариально заверенных копий документов, то есть отсутствует широта дискреционных полномочий. Во-вторых, он не приводит к принятию иных подзаконных актов; и не оставляет принятия решения (о необходимости предоставления заверенных нотариусом копий документов и решения об оказании услуги) на усмотрение должностного лица.

Суд обращает внимание, что в обоих случаях положения оспариваемых пунктов Регламента не дают возможность должностному лицу (муниципальному органу) выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, не ведет к нормотворчеству и необходимости регламентации данных вопросов нормативными правовыми актами более низкого уровня, не направлены на создание выгодных органу власти условий.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, поэтому в удовлетворении требований прокурора необходимо отказать.

Руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Вольского межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к администрации Вольского муниципального района Саратовской области о признании действий незаконными и признании незаконными положений подпункта 7 пункта 2.6 и пункта 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», утвержденного постановлением администрации Вольского муниципального района Саратовской области от 20 февраля 2016 года № 330 отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня изготовления мотивированного решения путем подачи апелляционной жалобы через Вольский районный суд.

Судья Карпинская А.В.