Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску прокурора города Энгельса Саратовской области к администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области о признании пунктов 1, 2, 3 постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2015 года № 5413 недействующими в связи с несоответствием их нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,

установил:

прокурор города Энгельса Саратовской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением об оспаривании положений нормативного правового акта органа местного самоуправления - постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2015 года № 5413:

- пункта 1 в части, устанавливающей, что в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района словосочетания «постановление главы администрации Энгельсского муниципального района», «постановление администрации Энгельсского муниципального района» и словосочетания, образованные на их основе, применяются в одном значении;

- пункта 2 в части устанавливающей, что в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района словосочетания «распоряжение главы администрации Энгельсского муниципального района», «распоряжение администрации Энгельсского муниципального района» и словосочетания, образованные на их основе, применяются в одном значении;

- пункта 3 в части, устанавливающей, что в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района слова «учреждение», «организация» и слова и словосочетания, образованные на их основе, применяются в отношении учреждений, находящихся в муниципальной собственности, в одном значении, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, муниципальными правовыми актами Энгельсского муниципального района.

В обоснование заявленных требований о признании названных пунктов недействующими со дня принятия оспариваемого постановления, прокурор указал, что с учетом положений статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разграничивающих муниципальные нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц, постановления главы администрации Энгельсского муниципального района и постановление администрации Энгельсского муниципального района не могут пониматься в одном значении. При этом из содержания оспариваемого постановления не представляется возможным установить то, в каком именно значении должны применяться поименованные словосочетания, что вопреки правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 апреля 1995 года № 3-П, порождает неопределенность в единообразном понимании оспариваемого пункта, его двусмысленности, поэтому данный пункт постановления не отвечает общеправовому критерию формальной определенности.

По приведенным основаниям не может отвечать общеправовому критерию формальной определенности и пункт 2 постановления администрации Энгельсского муниципального района.

Исходя из положений статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели. Некоммерческие организации могут создаваться в организационно-правовых формах, установленных частью 3 статьи 50 ГК РФ. Понятие «учреждение» раскрывается в пунктах 1 и 2 статьи 123.21 ГК РФ, согласно которой учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Понятие «организация» и понятие «учреждение» не могут применяться в одном значении, поскольку понятие «организация» шире понятия «учреждение».

В судебном заседании помощник прокурора города Энгельса Саратовской области Рощин В.С., действующий на основании доверенности, заявленные требования поддержал. Дополнительно пояснил, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения в части издания главой местной администрации постановлений администрации, не может расцениваться как упразднение ранее принятых главой администрации постановлений от своего имени либо придание им иного статуса на будущее время. То же распространяется и на ранее изданные главой администрации распоряжения. Смешение понятий «учреждение» и «организация» недопустимо, поскольку органом местного самоуправления могут создаваться как юридические лица управленческого характера, таки и иные предприятия, в том числе и извлекающие прибыль.

Представитель администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области ФИО1, действующая на основании доверенности, требования прокурора не признала, сославшись на то, что действующей редакцией статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения, а также распоряжения местной администрации. В ранее действовавшей редакции названной статьи глава местной администрации издавал постановления по вопросам местного значения и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Целью издания постановления № 5413, являлось, в том числе, приведение к единообразию терминологии муниципальных правовых актов в соответствие с понятиями и определениями, используемыми в Федеральном законе № 131-ФЗ (в новой редакции Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ). Поскольку в период со дня вступления в действие Федерального закона № 131-ФЗ и до внесения в него изменений главой администрации Энгельсского муниципального района было издано значительное количество муниципальных правовых актов с наименованиями, не соответствующими терминологии новой редакции статьи 43 закона, внесение отдельных изменений в каждый из этих актов было признано неэффективным. Неопределенности в названной части постановление администрации не содержит. Объединение понятий «учреждение» и «организация», а также слов и словосочетаний, образованных на их основе и применяемых в отношении учреждений, находящихся в муниципальной собственности, было применено по аналогии с иными федеральными нормативными правовыми актами в целях упрощения текстов муниципальных правовых актов для их понимания и уяснения гражданами.

Заслушав представителей административного истца и административного ответчика, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Исходя из положений части 3 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением в суд о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в пределах своей компетенции может обратиться прокурор, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Действующим на территории Энгельсского муниципального района Саратовской области постановлением администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2015 года № 5413 предусмотрено, что:

- в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района словосочетания «постановление главы администрации Энгельсского муниципального района», «постановление администрации Энгельсского муниципального района» и словосочетания, образованные на их основе, применяются в одном значении (пункт 1);

- в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района словосочетания «распоряжение главы администрации Энгельсского муниципального района», «распоряжение администрации Энгельсского муниципального района» и словосочетания, образованные на их основе, применяются в одном значении (пункт 2);

- в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района слова «учреждение», «организация» и слова и словосочетания, образованные на их основе, применяются в отношении учреждений, находящихся в муниципальной собственности, одном значении, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, муниципальными правовыми актами Энгельсского муниципального района (пункт 3).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. При этом к органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Таким образом, муниципальные правовые акты могут быть приняты как органами местного самоуправления, так и должностными лицами местного самоуправления.

Как следует из пояснений представителя ответчика, целью издания оспариваемого прокурором постановления № 5413, являлось, в том числе, приведение к единообразию терминологии ранее изданных муниципальных правовых актов в соответствие с понятиями и определениями, используемыми в Федеральном законе № 131-ФЗ с учетом изменений, внесенных в его статью 43 Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ.

Так в ранее действовавшей редакции пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входили правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Частью 6 статьи 43 глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, наделялся правом издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 2981-ФЗ в названную статью Федерального закона № 131-ФЗ были внесены изменения.

Частью 3 статьи 43 к системе муниципальных правовых актов стали относиться правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Частью 6 статьи 43 глава местной администрации в пределах своих полномочий, теперь наделен правом издавать постановления местной администрации.

Учитывая внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения, ответчик признал необходимым в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района словосочетания «постановление главы администрации Энгельсского муниципального района», «постановление администрации Энгельсского муниципального района» и словосочетания, образованные на их основе, применять в одном значении.

С такой позицией ответчика суд согласиться не может.

Принимая во внимание положения приведенных выше норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», суд находит, что правом издавать муниципальные правовые акты глава администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области был наделен законом и Уставом муниципального образования.

С внесением указанных выше изменений в Федеральный закон ранее изданные главой Энгельсского муниципального района муниципальные правовые акты своего статуса не меняют и могут быть отменены или их действие может быть приостановлено в порядке, предусмотренном статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, изменение перечня полномочий должностных лиц органов местного самоуправления не может автоматически влечь за собой недействительность ранее принятых ими муниципальных правовых актов либо придание им иного статуса постановлением другого органа, что согласуется с положениями статей 70, 71 и 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», разграничивающих ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о необходимости признания положений пункта 1 и пункта 2 (аналогичного по своему содержанию пункту 1) оспариваемого постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области недействительными ввиду их противоречия федеральному закону.

Как следует из пояснений представителя ответчика, пункт 3 оспариваемого постановления направлен на приведение к единообразию терминологии муниципальных правовых актов в соответствие с понятиями и определениями, используемыми в статье 48 ГК РФ и иных федеральных законах, применяющих нормы гражданского законодательства.

С такой позицией ответчика, обосновывающей внесение пункта 3 в текст оспариваемого постановления, суд также согласиться не может.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов наделены полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 статьи 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям.

Согласно частям 1 и 3 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения.

Исходя из положений статьи 123.22 ГК РФ, государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Государственное или муниципальное учреждение может быть преобразовано в некоммерческую организацию иных организационно-правовых форм в случаях, предусмотренных законом.

Текстом пункта 3 оспариваемого прокурором постановления предусмотрено, что в муниципальных правовых актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Энгельсского муниципального района слова «учреждение», «организация» и слова и словосочетания, образованные на их основе, применяются в отношении учреждений, находящихся в муниципальной собственности, в одном значении, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, муниципальными правовыми актами Энгельсского муниципального района.

Учитывая многообразие предусмотренных законом форм учреждений, которые могут находиться в муниципальной собственности, существующим различием в их имущественной ответственности по обязательствам, возможности вынесения одного постановления в отношении различных учреждений, указание на допустимость их обобщение в рамках одного постановления словом «организация» суд не может признать соответствующим общеправовому критерию формальной определенности и пригодным для единообразного понимания, толкования применяемой нормы, что может привести к произвольному ее применению.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о необходимости признания положений пункта 3 оспариваемого постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области недействительным ввиду его противоречия федеральному закону и формальной определенности.

В соответствии со статьей 215 КАС РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом изложенного, суд полагает, что требование административного истца о признании пунктов 1, 2, 3 постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2015 года № 5413 недействующими, следует удовлетворить.

Постановление администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2015 года № 5413 было принято в пределах компетенции и обнародовано путем публикации 30 октября 2015 года на официальном сайте администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области в сети «Интернет».

В связи с тем, что оспариваемый муниципальный правовой акт действует на дату вынесения решения суда, однако сведений о фактической реализации положений его пунктов 1, 2 и 3 не имеется, суд признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим в части со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

исковые требования прокурора города Энгельса Саратовской области удовлетворить полностью.

Признать пункты 1, 2, 3 постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2015 года № 5413 недействующими полностью со дня принятия постановления.

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу на официальном сайте администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в месячный срок с момента изготовления его мотивировочной части в Саратовский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Энгельсский районный суд.

Председательствующий: <данные изъяты>

<данные изъяты>