Гражданский кодекс часть 1

Прокурор г. Кандалакши обратился в суд с иском в защиту интересов неопределенного круга граждан к администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района о признании нормативного правового акта недействующим в части. В обоснование иска указал, что в ходе проведения проверки установлено несоответствие пункта 2.1 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией, утверждённого постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11 марта 2008 № 35, требованиям пункта 22 части 2 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и требованиям пункта 2 статьи 25, пункта 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в части установления возможности присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям и возложения на них обязанности по осуществлению погребения умерших.

31.07.2020 прокуратурой города принесён протест на пункт 2.1 указанного Положения. Данный протест по существу не рассмотрен. 17.08.2020 администрацией муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района представлен ответ, содержащий сведения о передаче полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения муниципальному образованию Кандалакшский район.

С момента принятия полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и до настоящего времени администрацией муниципального образования Кандалакшский район нормативный правовой акт, устанавливающий порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела не принят (не издан). Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела от 11.03.2008 № 35 не отменено, является действующим, в полном объёме распространяется на правоотношения, возникающие в рассматриваемой сфере законодательства, в том числе на правоотношения в рамках исполнения муниципального контракта, заключённого 28.12.2018 между МКУ «УГХ» и ООО «Мурман-Гранит».

Заключив муниципальный контракт, МКУ «УГХ» наделило коммерческую организацию – ООО «Мурман-Гранит» функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела в нарушение требований федерального законодательства.

Прокурор просит признать недействующим пункт 2.1 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, утверждённого постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11.03.2008 № 35 в части установления возможности присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям и возложения на них обязанности по осуществлению погребения умерших.

В судебном заседании помощник прокурора г. Кандалакши Мамакова Е.С. поддержала исковые требования по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Гававка Т.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Заинтересованное лицо администрация муниципального образования Кандалакшского района о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, своего представителя в судебное заседание не направила.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11.03.2008 № 35 утверждено Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией (далее – Положение). Постановление опубликовано в газете «Нива» № 11 от 21.03.3008.

Согласно пункту 2.1 Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела – это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации и получившие статус специализированной службы по вопросам похоронного дела. Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела может присваиваться муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, учредителем которых является администрация муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией, а также по результатам открытого конкурса в соответствии с действующим законодательством юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям.

31.07.2020 прокуратурой города принесен протест на пункт 2.1 Положения.

17.08.2020 администрацией муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района в прокуратуру направлен ответ на протест, в котором указано, что полномочия по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и, как следствие, по изданию муниципальных правовых актов в рамках осуществления переданных полномочий на 2020 год переданы муниципальному образованию Кандалакшский район.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктом 22 статьи 11 Устава муниципального образования организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

Из пункта 1 статьи 14 Устава муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования городское поселение Кандалакша от 27.11.2012 № 402 (далее по тексту – Устав муниципального образования), следует, что в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Пунктом 4 статьи 43 Устава муниципального образования установлено, что глава администрации поселения в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Мурманской области, Уставом городского поселения, нормативными правовыми актами Совета депутатов, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Мурманской области, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Согласно пункту 8 статьи 14 Устава муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования городское поселение Кандалакша от 27.11.2012 № 402, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Суд учитывает, что оспариваемый правовой акт устанавливает статус организаций, учредителем которой может выступать муниципальное образование, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга юридических лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленное на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с оказанием гарантированного перечня услуг по погребению.

Согласно общедоступным сведениям на сайте Министерства юстиции Мурманской области правовой акт, отдельные положения которого оспариваются прокурором, включен в Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 22.04.2010 за № RU<номер>.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что пункт 2.1 вышеуказанного Положения может быть оспорен прокурором в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд полагает, что при принятии Положения были соблюдены требования законодательства о полномочиях главы муниципального образования городское поселение Кандалакша, форме и виде нормативного правового акта, процедуре его принятия и опубликования, что прокурором не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемой части Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статьёй 4 Федерального закона № 131-ФЗ и пунктом 11 статьи 14 Устава муниципального образования, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее Федеральный закон № 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункты 1, 2 статьи 25 Федеральный закон № 8-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 29 Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

В силу частей 1, 2 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ специализированная служба по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Услуги по погребению, указанные в пункте первом настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях граждан на предоставление услуг по погребению умерших» (далее Указ Президента) специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьёй 9 Федерального закона № 8-ФЗ, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Пунктом 2 Указа Президента предусмотрено, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо выделять специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимые средства для оказания услуг, предусмотренных пунктом 1 настоящего Указа.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 12 Федерального закона № 8-ФЗ).

С учётом изложенного, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учётом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом и оказание на безвозмездной основе определённого законом перечня услуг по погребению. С этой целью федеральный законодатель предусмотрел обязанность по созданию специализированной службы именно органом местного самоуправления, как гарантию безусловного исполнения Федерального закона № 8-ФЗ.

При таких обстоятельствах, суд соглашается с доводами прокурора о том, что статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела может быть наделён хозяйствующий субъект, учреждённый только органом местного самоуправления.

Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 01.06.2018 № 36-КГПР18-3, на которое ссылается ответчик. В частности, Верховным Судом Российской Федерации признан ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления. Одновременно указано, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом № 8-ФЗ.

Так, в частности, в соответствии с частью 4 статьи 51
Федерального закона № 131-ФЗ, пунктом 4 статьи 49 Устава муниципального образования муниципальное образование может создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Таким образом, пункт 2.1 Положения устанавливает иные требования к организациям, которые могут быть наделены статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, отличные от установленных Федеральным законом № 8-ФЗ.

В связи с этим оспариваемая норма не соответствует положениям, установленным действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Суд учитывает, что администрацией муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района создано муниципальное казенное учреждение «Управление городским хозяйством» (далее по тексту – МКУ «УГХ»), одной из целей которого в соответствии с пунктом 2.1 Устава муниципального казенного учреждения «Управление городским хозяйством», утверждённом постановлением администрации городское поселение Кандалакша Кандалакшского района от 28.05.2018 № 297, является обеспечение реализации полномочий в пределах своей компетенции по решению вопросов местного значения городского поселения Кандалакша Кандалакшского района в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса, транспорта, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

28.12.2018 между МКУ «УГХ» и обществом с ограниченной ответственностью «Мурман-Гранит» (ООО «Мурман-Гранит») заключён муниципальный контракт на выполнение работ по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района. Согласно пункту 1.1. МКУ «УГХ» поручает ООО «Мурман-Гранит» обязательства по выполнению по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района в 2019-2020 годах.

МКУ «УГХ», заключив муниципальный контракт с ООО «Мурман- Гранит», наделило последнюю функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела, что нарушает требования федерального законодательства.

В связи с тем, что осуществление погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной именно органом местного самоуправления, является социальной гарантией для лиц, личность которых не установлена, либо у которых отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к их телу после смерти, суд соглашается с доводами прокурора о том, что применение не соответствующего федеральному законодательству пункта 2.1 Положения ведет к нарушению прав неопределенного круга граждан.

Решением Совета депутатов городского поселения Кандалакша Кандалакшского района «О передаче органам местного самоуправления Кандалакшского района части полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения Кандалакша Кандалакшского района на 2020 год» от 27.08.2019 № 595 муниципальному образованию Кандалакшский район передано осуществление на 2020 год части полномочий по решению вопросов местного значения поселения, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Решением Совета депутатов муниципального образования Кандалакшский район Мурманской области «О приёме части полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования городское поселение Кандалакша на 2020 год» от 27.08.2019 № 481 указанные полномочия приняты муниципальным образованием Кандалакшский район Мурманской области.

Согласно сообщению администрации муниципального образования Кандалакшский район от 25.09.2020 данным органом местного самоуправления нормативно-правовой акт по вопросам организации похоронного дела, регулирующий вопросы присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, не издавался, специализированная служба по вопросам похоронного дела не создавалась.

В порядке части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» администрацией муниципального образования Кандалакшский район действие оспариваемых положений не приостанавливалось.

Следовательно, оспариваемые нормативные положения не отменены, являются действующими, в полном объёме распространяются на правоотношения, возникающие в рассматриваемой сфере законодательства.

Оценивая в совокупности представленные доказательства, анализируя вышеприведенные нормы права, установленные обстоятельства, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан, организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Определяя дату, с которой оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд исходит из того, что до принятия настоящего решения оспариваемый муниципальный правовой акт применялся, на его основании реализовывались права граждан и организаций, в том числе ООО «Мурман- Гранит», заключившей соответствующий договори с МУП «УГХ», в связи с чем оспариваемые прокурором нормы нормативного правового акта подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 298 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление прокурора города Кандалакши удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2.1 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией, утвержденного постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11 марта 2008 года № 35, в части установления возможности присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям и возложения на них обязанности по осуществлению погребения умерших.

Обязать администрацию муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспорены. Если опубликование сообщения о принятии решения суда невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, данное сообщение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратит свою деятельность, сообщение о принятии решения суда должно быть опубликовано в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Мурманский областной суд подачей жалобы через Кандалакшский районный суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме

Судья Л.И. Плескачева