Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании в помещении Пятигорского городского суда гражданское дело по административному исковому заявлению прокурора города Пятигорска в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации города Пятигорска о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить нарушения, -

установил:

Прокурор города Пятигорска обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с исковым заявлением к администрации г.Пятигорска о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить нарушения.

В предыдущем судебном заседании старший помощник прокурора г.Пятигорска Жданова А.О. в обосновании заявленных требований пояснила, что прокуратурой города в рамках осуществления нормотворческой деятельности и надзора за законностью нормативных правовых актов, по результатам проведения мониторинга действующего муниципального законодательства установлен факт бездействия администрации города Пятигорска, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению нормативного правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 25.12.2008 273-Ф3 «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры реализуют свои полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Данный Федеральный закон устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней (преамбула закона). Противодействие коррупции - деятельность, направленная на ее предупреждение (выявление и последующее устранение причин коррупции), а также по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (подпункты «а», «б» пункта 2 статьи 1 Закона № 273-ФЗ). В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона № 273-ФЗ приоритетное применение мер по противодействию коррупции является основным принципом противодействия коррупции. В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции. В соответствии с п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции одними из основных направлений национальной стратегии противодействия коррупции является повышение эффективности деятельности органа местного самоуправления по противодействию коррупции; внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг. Более того, в соответствии с п.п. 5, 6 Национальной стратегии противодействия коррупции целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи, в том числе, формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции. Пунктами 5, 38 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к вопросам местного значения городского округа, в том числе, относятся осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа, а также осуществление муниципального лесного контроля. Согласно ч. 6 ст. 2 Лесного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения. В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. На территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со статьей 84 данного Кодекса и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ст. 98 Лесного кодекса РФ). Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (статья 1). В соответствии с ч. 4 ст. 2 Закона № 294-ФЗ муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. Согласно ч. 1 ст. 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом. Частью 2 ст. 6 Закона № 294-ФЗ полномочия по разработке и принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. 28.05.2015 прокуратурой города главе города внесено представление об устранении нарушений лесного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и законодательства о противодействии коррупции в целях разработки и утверждения нормативного правового акта. Из ответа первого заместителя главы администрации города Пятигорска Бондаренко О.Н. от 26.06.2015 № 2687/02 следует, что администрацией города проект нормативного правового акта разрабатывается. Однако проведенной прокуратурой города проверкой установлено, что вплоть до настоящего времени меры, направленные на разработку и принятие административного регламента по осуществлению муниципального лесного контроля, должностными лицами администрации города не приняты, вследствие чего, проводимые муниципальными инспекторами проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются с нарушением требований норм федерального законодательства, соответственно, приводит к нарушению прав и гарантий субъектов предпринимательской деятельности, затрудняет возможность обжалования действий должностных лиц органа местного самоуправления. Более того, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Просит суд признать бездействие администрации города Пятигорска, выразившееся в уклонении от разработки и принятия нормативного правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля, незаконным. Обязать администрацию г.Пятигорска разработать и утвердить в установленном законом порядке нормативный правовой акт-административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля, в двухмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного ответчика - администрации города Пятигорска Рыбина Е.В. заявленные требования не признала и просила отказать в их удовлетворении, поскольку в конце декабря 2015 года администрацией города Пятигорска разработан и предоставлен в прокуратуру города Пятигорска проект нормативно правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля. 20 февраля 2016 года в газете «Пятигорская правда» опубликован административный регламент по осуществлению муниципального лесного контроля. В связи с чем, просит в удовлетворении требований отказать.

В судебное заседание не явился представитель административного истца- прокуратуры г.Пятигорска, будучи надлежащим образом извещенный о дате, времени и месте судебного разбирательства, об уважительности причин не явки суд не известил, не просил об отложении судебного разбирательства и рассмотрении дела в их отсутствии. Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя административного истца

Суд, выслушав представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, считает, что исковые требования прокурора города Пятигорска подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям:

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на государственную защиту его прав и свобод, в том числе на подачу в суд заявлений о признании недействительными ненормативных актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц - незаконными, как оно сформулировано в статьях 45 (часть 1) и 46 (части 1 и 2), непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок осуществления судебной проверки ненормативных актов, решений и действий (бездействия) соответствующих органов и должностных лиц. Конституционное право на судебную защиту не предполагает возможность по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания, они определяются исходя из Конституции Российской Федерации федеральными законами.

В соответствии со статьей 1 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

В соответствии со статьей 2 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; 4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; 5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии); 6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; 7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Главой 22 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, могут быть оспорены решения, действия (бездействие): органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

В судебном заседании, установлено, что прокуратурой города в рамках осуществления нормотворческой деятельности и надзора за законностью нормативных правовых актов, по результатам проведения мониторинга действующего муниципального законодательства установлен факт бездействия администрации города Пятигорска, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению нормативного правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля.

Так, в соответствии с ч. 6 ст.5 Федерального закона от 25.12.2008 273-Ф3 «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры реализуют свои полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Данный Федеральный закон устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Противодействие коррупции - деятельность, направленная на ее предупреждение (выявление и последующее устранение причин коррупции), а также по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (подпункты «а», «б» пункта 2 статьи 1 Закона № 273-ФЗ).

В соответствии с п. 6 ст.3 Закона № 273-ФЗ приоритетное применение мер по противодействию коррупции является основным принципом противодействия коррупции.

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции.

В соответствии с п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции одними из основных направлений национальной стратегии противодействия коррупции является повышение эффективности деятельности органа местного самоуправления по противодействию коррупции; внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.

Более того, в соответствии с п.п. 5,6 Национальной стратегии противодействия коррупции целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи, в том числе, формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции.

Пунктами 5, 38 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к вопросам местного значения городского округа, в том числе, относятся осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа, а также осуществление муниципального лесного контроля.

Согласно ч. 6 ст.2 Лесного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

В соответствии с п.5 ч. 1 ст.84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.

На территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со статьей 84 данного Кодекса и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ст. 98 Лесного кодекса РФ).

Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (статья 1).

В соответствии с ч. 4 ст. 2 Закона № 294-ФЗ муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно ч.1 ст.6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Частью 2 ст. 6 Закона № 294-ФЗ полномочия по разработке и принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. 28.05.2015 прокуратурой города главе города внесено представление об устранении нарушений лесного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и законодательства о противодействии коррупции в целях разработки и утверждения нормативного правового акта.

Административным истцом предоставлен ответа от 26.06.2015 № 2687/02 первого заместителя главы администрации города Пятигорска Бондаренко О.Н. из которого следует, что администрацией города проект нормативного правового акта разрабатывается.

Представителем администрации предоставлен суду Административный регламент исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального лесного контроля в отношении юридических лиц и предпринимателей», утвержденный постановлением администрации г.Пятигорска № 486 от 17.02.2016 года.

Однако, как следует из материалов гражданского дела и не оспаривается сторонами, меры, направленные на разработку и принятие административного регламента по осуществлению муниципального лесного контроля, должностными лицами администрации города, не были приняты своевременно, вследствие чего, проводимые муниципальными инспекторами проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлялись (до утверждения 17.02.2016 года Административного регламента исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального лесного контроля в отношении юридических лиц и предпринимателей») с нарушением требований норм федерального законодательства, что соответственно, приводило к нарушению прав и гарантий субъектов предпринимательской деятельности, затрудняло возможность обжалования действий должностных лиц органа местного самоуправления.

Более того, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Анализ указанных доказательств и их оценка каждого в отдельности и в совокупности дает основания суду считать, что заявленные требования прокурора города Пятигорска в части признания бездействия администрации города Пятигорска, выразившегося в уклонении на протяжении значительного промежутка времени - более года, от разработки и принятия нормативного правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля - обоснованны и подлежат удовлетворению.

Требования прокурора города Пятигорска об обязании администрации города Пятигорска разработать и утвердить в установленном законом порядке нормативный правовой акт - административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля, в двухмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу удовлетворению не подлежат, поскольку административный регламент исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального лесного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» на момент рассмотрения настоящего административно-правового спора утвержден постановлением администрации города Пятигорска 17 февраля 2016 года №486.

Данный административный регламент исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального лесного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» вступил в законную силу 20 февраля 2016 года, с момента опубликования его в газете «Пятигорская правда» от 20 февраля 2016 года № 27-29.

В силу изложенного требования прокурора города Пятигорска о возложении обязанности об обязании администрации города Пятигорска разработать и утвердить в установленном законом порядке нормативный правовой акт - административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля подлежат отказу.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ,-

решил:

Административное исковое заявление прокурора города Пятигорска в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации города Пятигорска о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить нарушения, удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие администрации города Пятигорска, выразившееся в уклонении на протяжении значительного промежутка времени - более года, от разработки и принятия нормативного правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля, незаконным.

В удовлетворении остальной части требований прокурора города Пятигорска об обязании администрации города Пятигорска разработать и утвердить в установленном законом порядке нормативный правовой акт-административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля, в двухмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу, отказать.

Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд, через Пятигорский городской суд в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме.

Судья Н.Н. Паков