Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску первого заместителя прокурора Пермского края Черкасова В.А. к Правительству Пермского края, о признании незаконным бездействия, и возложении обязанности,

у с т а н о в и л :

Первый заместитель прокурора Пермского края Черкасов В.А., с учетом уточненного искового заявления от 15.02.2019, обратился в Ленинский районный суд <Адрес> с административным иском к Правительству Пермского края, о признании незаконным бездействия выразившееся в непринятии мер к разработке единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях. Возложении на Правительство Пермского края обязанности разработать и принять меры к утверждению единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, в течение трех месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Свои требования прокурор мотивировал тем, что прокуратурой Пермского края по результатам рассмотрения обращения председателя Контрольно-счетной палаты Александровского муниципального района выявлены нарушения в правовом регулировании предоставления местным бюджетам субвенций из бюджета Пермского края в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования, деятельности образовательных организаций.

В силу пп. 13 ч. 2 ст. 26.2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту Закон №184-ФЗ) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту Закон об образовании) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичная норма закреплена в п.3 ст.5 Закона Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-ПК «Об образовании в Пермском крае».

В свою очередь п.11 ч.1 ст.15, п.13 ч.1 ст.16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непосредственно организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации) отнесена к полномочиям муниципальных районов и городских округов соответственно.

Аналогичные полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов закреплены в пп. 1, 2 ч. 1 ст. 19 Закона об образовании.

В соответствии с абз.8 ст.69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление межбюджетных трансфертов является одним из видов бюджетных ассигнований.

Исчерпывающий перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, закреплен в ст. 135 Бюджетного кодекса РФ.

При этом в силу ч. 1 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Иного определения субвенции Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющий, исчерпывающий перечень форм межбюджетных трансфертов, не устанавливает.

В ч. 6 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ определено, что полномочия органов государственной власти по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных организациях не могут передаваться органам местного самоуправления.

Согласно ч.1 ст.99 Закона об образовании, финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных названным Федеральным законом. Данным законом могут устанавливаться специальные правовые нормы по отношению к иным положениям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Субвенции, как форма межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджета, предусмотрены ст.ст. 135, 140 Бюджетного кодекса РФ.

Полномочия органов государственной власти по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных организациях не являются переданными полномочиями и по общему правилу не могут финансироваться путем предоставления субвенций органам местного самоуправления;

Реализация названных полномочий органами власти субъекта Российской Федерации заключается только в предоставлении финансирования муниципальным образованиям из регионального бюджета.

В силу прямого указания пп. 13 ч. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, п. 3 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании данное финансирование предоставляется в виде субвенций.

В силу пп. 13 ч. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, п. 3 ч. 1ст. 8 Закона об образовании на межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных организациях распространен режим субвенции и к правоотношениям по их предоставлению должны применяться правила, установленные ст. 140 Бюджетного кодекса РФ, с учетом особенностей, определенных Законом об образовании.

Частью 3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что субвенции местным бюджетам из бюджетам субъекта Российской Федерации распределяются муниципальным образованиям в соответствии с едиными для каждого вида субвенций методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст.154 Бюджетного кодекса РФ разработка методик предоставления межбюджетных трансфертов отнесена к компетенции исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем вопреки вышеназванным требованиям законов, методика расчета субвенции, предоставляемой из бюджета Пермского края в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных организациях не утверждена.

При этом в письме заместителя Председателя Правительства Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ № СЭД-01-94-224 сообщено об отсутствии, по мнению Правительства края, оснований для разработки и утверждения в регионе соответствующей методики. Аналогичная позиция отражена и Министерством образования и науки Пермского края в письме от ДД.ММ.ГГГГ № СЭД-26-01-34-436.

При этом Порядок предоставления и расходования субвенций из бюджета Пермского края местным бюджетам на реализацию государственных полномочий Пермского края по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, утвержденный постановлением Правительства Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-п (далее - Порядок №-п), а также Порядок предоставления и расходования субвенции из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных районов (городских округов) Пермского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных организациях, утвержденный постановлением Правительства Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-п (далее - Порядок №- п), содержат лишь положения, определяющие процедурные моменты предоставления соответствующих субвенций муниципалитетам.

Методика распределения денежных средств между муниципальными образованиями, расчета объема финансирования, причитающегося конкретному муниципальному образованию, названными правовыми актами не установлена.

В свою очередь положения п.3 ч.1 ст.8, ч.2 ст. 99 Закона об образовании, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом определять нормативы расходов, используемые для расчета субвенций, не отменяют действие ч. 3 с. 140 БК РФ о необходимости утверждения методики расчета субвенций региональным законом, поскольку названные нормативы являются лишь одним из показателей, применяемых для ее расчета.

Так, согласно п. 2.2 Порядка №-п, п. 2.2 Порядка №-п, объем субвенций определяется в соответствии с расчетными показателями, утвержденными нормативным правовым актом Правительства Пермского края, и численностью воспитанников, согласованной с органами местного самоуправления Пермского края для распределения межбюджетных трансфертов.

При таких обстоятельствах позиция Министерства образования и науки Пермского края, а также Правительства Пермского края о невозможности применения ч.3 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ к правоотношениям по предоставлению из бюджета Пермского края местным бюджетам субвенций в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных организациях основана на неверном толковании вышеприведенной системы правовых норм.

Иной подход к данному вопросу означает введение в структуру межбюджетных трансфертов нового их вида, непредусмотренного и отличного от перечня, закрепленного в ст.135 Бюджетного кодекса РФ, и, тем не менее, именуемого «субвенцией», порядок и условия предоставления которого могут регулироваться исключительно подзаконными актами исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данное толкование противоречит положениям ст. 135 Бюджетного кодекса РФ, а также абз. 13 ст. 7 Бюджетного кодекса РФ, относящим определение форм межбюджетных трансфертов к исключительной компетенции Российской Федерации.

Согласно ст. 11 Закона Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» Правительство Пермского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края, возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Пермского края и осуществляет руководство исполнительными органами государственной власти Пермского края, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской <Адрес> и законов <Адрес>, актов губернатора Пермского края, актов губернатора Пермской <Адрес>, постановлений главы администрации <Адрес> и актов Правительства Пермского края на территории Пермского края, осуществляет контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти Пермского края, их территориальными органами и обособленными структурными подразделениями.

В силу ст. 17 названного Закона Правительство Пермского края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально- экономического развития Пермского края, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии, руководит работой исполнительных органов государственной власти Пермского края и контролирует их деятельность, обеспечивает реализацию установленных целей и задач деятельности органов исполнительной власти Пермского края и достижение приоритетных направлений развития Пермского края и стратегических программных мероприятий.

Следовательно, обеспечение исполнения требований ч.3 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ о необходимости разработки единой методики распределения между муниципальным образованиями субвенций местным бюджетам Пермского края является обязанностью Правительства Пермского края.

Правительством Пермского края в нарушение ч.3 ст. 140, ч.1 ст.154 Бюджетного кодекса РФ, допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер к разработке единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования, обеспечения деятельности образовательных организаций.

Выявленные нарушения существенно снижают прозрачность расчета финансирования мероприятий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования, а также деятельности образовательных организаций, и могут повлечь нарушение прав муниципальных образований на получение достаточного финансирования для исполнения полномочий в названной сфере правоотношений и, как следствие, нарушение прав неопределенного круга лиц на получение общедоступного и бесплатного образования в полном соответствии с требования федеральных основных государственных стандартов.

Отсутствие утвержденной методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края влечет неопределенность правового регулирования финансирования исполнения органами местного самоуправления полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования, обеспечения деятельности образовательных организаций.

Согласно правовой позиции, неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации (постановления от ДД.ММ.ГГГГ№-П, от ДД.ММ.ГГГГ№-П, от ДД.ММ.ГГГГ№-П, от ДД.ММ.ГГГГ№-П), правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом.

Постановлениями Правительства Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-п и от ДД.ММ.ГГГГ№-п утверждены расчетные показатели на предоставление межбюджетных трансфертов соответственно на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов и на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования, обеспечения деятельности образовательных организаций.

Приказом Министерства образования и науки Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ №СЭД-26-01-06-1151 в соответствии со ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», п. 3 ст. 5 Закона Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-ПК «Об образовании в Пермском крае» утверждены нормативы для расчета межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных районов (городских округов) Пермского края на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Вместе с тем порядок определения указанных расчетных показателей и нормативов, равно как и источники данных, необходимых для их расчета, ни законом, ни правовыми актами исполнительных органов государственной власти не определены. По этой причине соответствующие показатели, используемые впоследствии для определения объема финансирования конкретных муниципальных образований, определяются Министерством фактически произвольно. На основании изложенного просят удовлетворить исковые требования в полном объеме (л.д.134-141).

Протокольным определением от ДД.ММ.ГГГГ судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено - Министерство финансов Пермского края.(л.д.62,63).

Представители административного истца Поносов А.В., Лобастов А.А., в судебном заседании на удовлетворении административного иска настаивали, по доводам изложенным в уточненном административном исковом заявлении, а также представили суду письменные пояснения по делу (л.д. 143-148), согласно которых Бюджетный кодекс Российской Федерации в ст. 135 определяет исчерпывающий перечень видов межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты. В свою очередь пп. 13 ч. 2 ст. 26.2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закреплено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях осуществляется субъектами Российской Федерации посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правовой механизм субвенций как вида межбюджетных трансфертов определен ст. 140 Бюджетного кодекса РФ.

В силу абз. 2 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, затрагивающие регулирование бюджетных правоотношений не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

В то же время согласно ч. 1 ст. 99 Закона об образовании, финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных названным Федеральным законом.

Закон об образовании устанавливает специальное правовое регулирование субвенций по отношению к общим нормам ст. 140 Бюджетного кодекса РФ в части оснований их предоставления, но при этом он не лишает их статуса субвенций.

Иной подход к соотношению субвенций, указанных в Законе об образовании, и субвенций, поименованный в ст.140 Бюджетного кодекса РФ, означал бы введений в бюджетное законодательство не предусмотренного ст. 135 Бюджетного кодекса РФ вида межбюджетных трансфертов. Признание такого подхода, учитывая требования абз. 2 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ, будет свидетельствовать о констатации факта противоречия положений пп. 13 ч. 2 ст. 26.2 Закона № 184-ФЗ и п. 3 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании нормам бюджетного кодекса, регламентирующим виды межбюджетных трансфертов.

Позиция прокуратуры края направлена на согласования требований указанных законов.

Следовательно, положения пп. 13 ч. 2 ст. 26.2 Закона № 184-ФЗ и и. 3 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании не отменяют необходимости соблюдения требований ч. 3 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ в отношении указанных в них субвенций.

При этом дано прямое указание на то, что субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Закон Пермского края, регулирующий вопрос расчета субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, отсутствует.

Нормативные правовые акты Правительства Пермского края, регламентирующие порядок расчета указанных субвенций также не приняты.

В соответствии со ст. 171 Бюджетного кодекса РФ составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст.215.1 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу ст. 17 Закона Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» Правительство Пермского края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Пермского края, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии, руководит работой исполнительных органов государственной власти Пермского края и контролирует их деятельность, обеспечивает реализацию установленных целей и задач деятельности органов исполнительной власти Пермского края и достижение приоритетных направлений развития Пермского края и стратегических программных мероприятий.

Именно Правительство Пермского края, как орган, на который возложено обеспечение надлежащей организации составления и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, включая обеспечение должного формирования, расчета и предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образования, в том числе субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, обязано обеспечить и наличие методик, определяющих порядок расчета соответствующих субвенций муниципалитетам.

Тем более что полномочия по разработке и утверждению методики расчета указанных субвенций на какие-либо иные исполнительные органы власти не возложено.

В пп.13 ч.2 ст.26.2 Закона № 184-ФЗ и п.3 ч.1 ст. 8 Закона об образовании, субвенции предоставляются в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанные нормативы являются одной из составных частей расчета субвенций.

Вместе с тем порядок определения указанных нормативов, равно как и источники данных, необходимых для их расчета, ни законом, ни правовыми актами исполнительных органов государственной власти не определены.

По этой причине соответствующие показатели, используемые впоследствии для определения объема финансирования конкретных муниципальных образований, определяются исполнительными органами власти произвольно.

Следовательно, в отсутствие каких-либо объективных критериев рассчитывается и итоговая сумма межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям.

Данное обстоятельство является прямым следствием отсутствия в Пермском крае нормативных правовых актов, регламентирующих правила (методику) расчета субвенций муниципальным образованиям на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Предметом настоящего спора является не законность конкретной правовой нормы, а порядок осуществления правового регулирования отношений по межбюджетному финансированию обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Согласно ст.37 Бюджетного кодекса РФ принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Методика, определяющая порядок расчета субвенций на финансирование государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, то есть документа, направлена непосредственно на реализацию данного принципа бюджетной системы Российской Федерации.

Соответственно, ее отсутствие, то есть отсутствие нормативно установленного порядка расчета, определяющего источники показателей и правила их учета для установления размера межбюджетных трансфертов, свидетельствует о нарушении принципа достоверности бюджета, так как не позволяет проверить и оценить обоснованность расчета.

Отсутствие прозрачной методики расчета субвенций нарушает законные интересы муниципальных образований.

В силу Закона об образовании предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях является нормативно установленной обязанностью органом местного самоуправления.

В свою очередь, финансовое обеспечение реализации государственных гарантий предоставления названного уровня образования возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этой связи законодательством закреплен общий принцип финансового обеспечения названных полномочий, согласно которому органы местного самоуправления в целях выполнения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования должны быть обеспечены в полном объеме необходимыми для их реализации финансовыми ресурсами.

При этом объем финансового обеспечения переданных полномочий не должен приводить к необходимости выделения дополнительных средств из местных бюджетов при условии соблюдения муниципальными образованиями порядка и условий их осуществления.

В этой связи муниципальным образованиям должна быть предоставлена гарантия достоверности и полноты расчета субвенций на финансирование мероприятий по реализации государственных гарантий в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования. Данная гарантия может быть достигнута лишь при наличии нормативно установленных правил расчета субвенций.

Существующее правовое регулирование названного вопроса, а именно отсутствие методики расчета субвенций, регламентирующий порядок расчета и источники используемых для расчета показателей, в свою очередь, лишает муниципалитеты права на защиту законных интересов в сфере межбюджетного софинансирования, поскольку не позволяет оценить и проверить правильность определения размера субвенции, причитающейся конкретному муниципалитету, полноту финансовой обеспеченности полномочий муниципального образования в сфере образования.

Методические рекомендации по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, отраженные в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№, в разделе I которых акцентировано внимание субъектов Российской Федерации на необходимость утверждения на уровне субъекта Российской Федерации методики расчета нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, а также методики расчета общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Представителем административного истца Лобастовым А.А. представлены дополнительные пояснения (л.д.157-160) согласно которым, Правительство Пермского края ссылается на урегулированность спорного вопроса положениями Методики планирования бюджетных ассигнований Пермского края, утвержденной приказом Министерства финансов Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ № СЭД-39-01-22-208.

Частью 1 ст. 174.2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено наличие методики планирования бюджетных ассигнований, утвержденной финансовым органом субъекта Российской Федерации.

В то же время ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ прямо указывает на то, что субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации.

В ч.1 ст.154 Бюджетного кодекса РФ также говорится о разработке и утверждении методик распределения межбюджетных трансфертов.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ определенно и недвусмысленно разделяет такие нормативные правовые акты, как методика планирования бюджетных ассигнований и методика распределения субвенций местным бюджетам.

Также очевидно, что методики распределения субвенций являются первичными по отношению к методикам планирования бюджетных ассигнований. Планирование бюджетных ассигнований действительно должно осуществляться по правилам, определяемым финансовым органом субъекта Российской Федерации, но на основании расчетов, выполненных в соответствии методиками расчета межбюджетных трансфертов, утвержденных в соответствии с ч.1 ст.154 и ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ, то есть в случае субвенций - методик, утвержденных законом субъекта Российской Федерации.

Следовательно, методика распределения субвенций, указанная в ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ, является первичным документов, который не может быть заменен методикой планирования бюджетных ассигнований.

Иной подход к данному вопросу означал бы признание нормы, закрепленной в ч.3 ст.140 БК РФ, лишенной юридического смысла во всяком случае предоставления субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, в том числе по иным направлениям, не являющимся предметом настоящего спора.

Требования прокуратуры, прежде всего, основаны на необходимости соблюдения при правовом регулировании финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования положений ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ, то есть единой методики распределения субвенций местным бюджетам на финансирование мероприятий по обеспечению реализации государственных гарантий в сфере образования - в документа, отличного от утвержденной <Адрес> методики планирования бюджетных ассигнований и, более того, являющегося первичным по отношению к ней.

Формулы, утвержденные в п. 3.15.6.2 и п. 3.15.6.3 Методики планирования бюджетных ассигнований Пермского края, утвержденной приказом Министерства финансов Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ № СЭД-39-01- 22-208, не решают проблемы наличия методики распределения субвенций местным бюджетам на цели обеспечения реализации государственных гарантий в сфере образования.

Так, согласно п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях должны предоставляться муниципальным образованиям в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем такой показатель, как нормативы в названных формулах Методики планирования бюджетных ассигнований отсутствует.

Помимо этого, в пунктах 3.15.6.2 и п. 3.15.6.3 Методики планирования бюджетных ассигнований отсутствуют и сведения об источниках и порядке расчета таких показателей, как численность детей и обучающихся соответствующих категорий, расчетный объем финансового обеспечения образовательной деятельности выше размера нормативов, утвержденных нормативным правовым актом уполномоченного исполнительного органа государственной власти Пермского края в сфере образования, расчетный объем финансового обеспечения доведения минимальной заработной платы категории прочих работников до величины прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствии с федеральным законодательством, объем финансового обеспечения стимулирования педагогических работников по результатам обучения школьников.

В судебных заседаниях представители административного ответчика и заинтересованных лиц не смогли ответить на вопрос о порядке, формулах и источниках определения расчетных показателей расходов бюджета Пермского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования, положенных в основу действующего расчет субвенций муниципалитетам Пермского края на указанные цели.

Данное обстоятельство подтверждает отсутствие в законодательстве Пермского края норм, регулирующих данный вопрос, что является прямым следствием оспариваемого прокуратурой края бездействия исполнительной власти региона.

Согласно ч. 3 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации должны распределяться в соответствии с методиками с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств.

Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» как в п. 3 ч. 1 ст. 8, так и в ч. 2 ст. 99 также указывает на необходимость предоставления субвенций в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях на основании нормативов.

Как представляется, данное обстоятельство, исходя из сопоставления вышеуказанных норм Бюджетного кодекса РФ и Закона об образовании, подтверждает позицию прокуратуры о необходимости регулирования правил предоставления субвенций, предусмотренных п.3 ч.1 ст.8 Закона об образовании, в соответствии ч.3 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ, но с учетом особенностей, закрепленных в Законе об образовании.

Указывают, что Федеральным законодателем в п.3 ч.1 ст.8 и в ч.2 ст.99 Закона об образовании исполнительным властями субъектов Российской Федерации делегировано лишь право утверждать нормативы расходов по соответствующим направлениям деятельности, необходимые для расчета субвенций, но не методику их распределения.

Представитель административного ответчика Парфенова А.М. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований первого заместителя прокурора Пермского края Черкасова В.А., по доводам, изложенным в письменных возражениях на иск (л.д.36-44, 78-82, 150-153), согласно которым указывают, что административный истец в обосновании своих требований исходит из неверной предпосылки о том, что предоставление местным бюджетам субвенций на общее и дополнительное образование регулируется одновременно ст.140 Бюджетного кодекса РФ и п. 3 ч.1 ст. 8 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Органы местного самоуправления не могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, в связи с чем, местным бюджетам не может быть предоставлена субвенция, соответствующая понятию, заложенному в пункт 1 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с под. 13 п.2 ст. 26.3 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», планирование бюджетных ассигнований на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования осуществляется в соответствии с Методикой планирования бюджетных ассигнований Пермского края, утвержденной приказом Министерства финансов Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ №СЭД-39-01-22-208. Пунктами 3.15.6.2 и 3.15.6.3 Методики установлена единая для каждого муниципального образования формула определения объема расходов субвенции на обеспечение государственных гарантий на получение образования, входящий в состав единой субвенции, таким образом сохранены единые принципы и подходы к распределению средств субвенции между муниципальными образованиями с последующим утверждением объемов по каждому муниципальному образованию законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Согласно данной Методике расчет производится исходя из расчетного показателя (норматива) по расходам на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в расчете на одного обучающегося и численностью обучающихся в общеобразовательных организациях, по каждому муниципальному образованию, согласованной с органами местного самоуправления. Требование о разработке методики распределения субвенции на общее и дополнительное образование не является средством, способствующим достижению поставленных в административном исковом заявлении целей. Ни Бюджетный кодекс РФ, ни иные нормативные правовые акты не содержат требований к содержанию методик распределения субвенций, и отсутствуют требования об установлении в такой методике порядка определения расчетных показателей и источников данных, необходимых для их расчета. Согласно п.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ субвенции местным бюджетам распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обстоятельств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях. Иные требования к распределению субвенции отсутствуют. В соответствии с ч.1 ст.99 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устанавливающей, что финансовое обеспечение оказания государственных и муниципалах услуг в сфере образования в РФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ и с учетом особенностей установленных настоящим Федеральным законом. Особенности финансового обеспечения оказания данных услуг не предполагают наличие в субъекте утвержденной Методики расчета нормативов (расчетных показателей). На основании пункта 6 ст. 4 Закона Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-ПК «Об образовании в Пермском крае» с ДД.ММ.ГГГГ утверждение нормативов (расчетных показателей) на оказание муниципальной услуги в сфере образования в расчете на одного обучающего отнесено к полномочиям Правительства Пермского края. В целях реализации данных полномочий Правительством Пермском края ежегодного принимается постановление «Об утверждении расчетных показателей по расходам бюджета Пермского края на обеспечение деятельности казенных учреждений и на предоставление межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и на плановый период». С ДД.ММ.ГГГГ исчисление нормативов (расчетных показателей) осуществляется с учетом корректировок нормативов, исчисленных на основании Методики, утвержденной законом Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-ПК и учитывает: изменение численности потребителей образовательных услуг; изменение сети образовательных организаций; необходимость поддержания среднемесячной заработной платы работников образовательных организаций на уровне средней заработной платы в Пермском крае. Требования к содержанию нормативов определены ст.99 Федеральном законе от ДД.ММ.ГГГГ № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Содержание нормативов уточняется федеральными государственными образовательными стандартами. Прокуратурой Пермского края правовые нормы нормативных правовых актов Правительства Пермского края не оспариваются. Порядки предоставления субвенций на общее и дополнительное образование Правительством Пермского края утверждены (постановление Правительства ПК от ДД.ММ.ГГГГ№-п «Об утверждении Порядка предоставления и расходования субвенции из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных районов (городских округов) Пермского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» и постановление Правительства Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ№-п «Об утверждении Порядка предоставления и расходования субвенции из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных районов (городских округов) Пермского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных организациях»). Нормативы расходов ежегодно утверждаются Правительством Пермского края в составе расчетных показателей по расходам бюджета Пермского края на предоставление межбюджетных трансфертов. Методика планирования бюджетных ассигнований Пермского края, включающая единую для каждого муниципального образования формулу определения объема расходов субвенции на общее и дополнительное образование, утверждена приказом Министерства финансов Пермского края от ДД.ММ.ГГГГ № СЭД-39-01-22-208 «Об утверждении методики планирования бюджетных ассигнований Пермского края». Статьей 154 Бюджетного кодекса РФ не устанавливается обязанности Правительству ПК по разработке и внесению для утверждения в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта методики распределения субвенции. Принятие законов не входит в компетенцию Правительства Пермского края. Согласно ст. 16 Устава Пермского края высшим и единственным законодательным органом государственной власти Пермского края является Законодательное собрание Пермского края. Законодательная инициатива является правом, а не обязанностью. Представление субвенции на общее и дополнительное образование не регулируется ст. 140 Бюджетного кодекса РФ. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, устанавливающие методику распределения субвенций на общее и дополнительное образование. Бюджетное законодательство не содержит отвлеченных понятий «принятие мер»; все обязанности участников бюджетного процесса в нем установлены четко и предельно определенно. Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации не ограничены статьей 171, декларирующей исключительную прерогативу высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в составлении проектов бюджетов. Пункт 2 статьи 172 содержит исчерпывающий перечень оснований составления проектов бюджетов. Методик распределения субвенций, разработанных высшим исполнительным органом государственной власти в их числе нет. Статья 174.2 Бюджетного кодекса РФ раскрывает процедуру планирования бюджетных ассигнований. Согласно пункту 1 данной статьи, планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом. Во исполнение указанного нормативного предписания Министерством финансов Пермского края утверждена Методика планирования бюджетных ассигнований Пермского края (приказ от ДД.ММ.ГГГГ № СЭД-39-01-22-208). Иных предписаний, касающихся утверждения методик исполнительными органам государственной власти в связи с распределением межбюджетных трансфертов, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит. В том числе статья 154, заключающая в себе обобщенные положения о бюджетных полномочиях исполнительных органов государственной власти, называет разработку и утверждение методик распределения и (или) порядков предоставления межбюджетных трансфертов отдельно от обеспечения составления проекта бюджета. Положение статьи 154 Бюджетного кодекса РФ, касающееся нормативного регулирования предоставления межбюджетных трансфертов, носит альтернативный характер: «Исполнительные органы государственной власти (...) разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов». Конкретные случаи, в которых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны разрабатываться и утверждаться методики распределения межбюджетных трансфертов, Бюджетным кодексом Российской Федерации не установлены. Необходимо отметить, что, кроме субвенций, Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены и другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федераций местным бюджетам: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии, а также иные межбюджетные трансферты. Регулирование предоставления субсидий и иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам Бюджетным кодексом Российской Федерации в большей части отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, законами которых может быть предусмотрено утверждение исполнительными органами государственной власти методик распределения. Уточненное требование административного истца «принять меры к утверждению методики» не соответствует принципу формальной определенности, поскольку из него не ясно, что именно должно сделать Правительство Пермского края с разработанной методикой. Первому заместителю прокурора Пермского края следует конкретизировать данное требование, опираясь на положения действующего законодательства о полномочиях Правительства Пермского края, учитывая, прежде всего, что утверждение методики распределения субвенций Правительством Пермского края противоречит пункту 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а принятие соответствующего закона входит в полномочия другого государственного органа и не зависит от Правительства Пермского края. В силу неясности состава и содержания конкретных действий, входящих в абстрактную конструкцию «принять меры», требование первого заместителя прокурора Пермского края невыполнимо.

Представитель заинтересованного лица – Министерства образования и науки Пермского края Кувычка Н.Н. в судебном заседании просила в удовлетворении административного иска отказать, по доводам изложенным в письменном отзыве на иск (л.д.71-77), поддержав позицию Правительства Пермского края. Дополнительно указывают, что в Министерство образования и науки Пермского края жалобы муниципальных образований Пермского края на отсутствие прозрачности расчета финансирования мероприятий по обеспечению государственных гарантий на получение общедоступного бесплатного общего и дополнительного образования, а также на получение достаточности финансирования для исполнения полномочий в названной сфере не поступали.

Представитель заинтересованного лица - Министерства финансов Пермского края Соснина С.С. в судебном заседании просила в удовлетворении административного иска отказать, поддержав доводы изложенные в письменном отзыве на иск (л.д.122-130), поддержав позицию Правительства Пермского края.

Суд, выслушав мнение сторон, изучив материалы дела, пришёл к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со ст.39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС Российской Федерации), прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ч.1 ст.218 КАС Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно п.3 ч.1 ст.124 КАС Российской Федерации, административное исковое заявление может содержать требования об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.

В соответствии с подпунктами 13, 13.2 пункта статьи 26.3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации; финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в подпункте 13 настоящего пункта.

Согласно части 1 статьи 99 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п.3 ч.1 ст.8 Федеральный закон N 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся: обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

На основании ст.135 Бюджетного кодекса Российской Федерации, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

субсидий местным бюджетам;

субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статья 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.

В части, касающейся распределения субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, указанные методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями федеральных органов государственной власти (пункт 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 ст.154 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с частью 1 ст. 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации, составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований.

Согласно ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов соответствующие финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления (ч.1)

Составление проектов бюджетов основывается на:

положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;

основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлениях бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципальных образований);

прогнозе социально-экономического развития;

бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).

В соответствии со статьей 174.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации, планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом, с учетом особенностей, установленных пунктом 4 настоящей статьи (ч.1).

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) (ч.2).

Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году (ч.3).

При составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период или о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период Министерство финансов Российской Федерации направляет предложения по объемам бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период (на текущий финансовый год и плановый период) в Управление делами Президента Российской Федерации в части обеспечения функционирования Президента Российской Федерации и его администрации, в Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату Российской Федерации в части обеспечения функционирования указанных органов.

При наличии разногласий по указанным объемам бюджетных ассигнований соответствующие предложения Министерства финансов Российской Федерации и замечания к ним рассматриваются подкомиссией по планированию бюджетных ассигнований на обеспечение функционирования Президента Российской Федерации и его администрации, судов Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, созданной в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 184 настоящего Кодекса (далее - подкомиссия).

Решение подкомиссии носит рекомендательный характер.

По результатам работы подкомиссии несогласованные вопросы выносятся на рассмотрение Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (п.4).

Согласно части 2 ст. 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Приказом Министерства финансов Пермского края от 15.09.2015 N СЭД-39-01-22-208 (ред. от 23.11.2018) утверждена Методика планирования бюджетных ассигнований Пермского края (далее по тексту Методика), которая применяется при формировании проекта бюджета Пермского края на очередной финансовый год и на плановый период (п.1.1).

Предоставление субвенций местным бюджетам предусмотрено пунктом 3.15.6 Методики.

Пунктом 3.15.6.1 Методики предусмотрено, что объем расходов на предоставление субвенций, входящих в состав единой субвенции, определяется на основании методик, утвержденных законами Пермского края о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, по следующим направлениям:

выплата вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных организаций;

предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам;

предоставление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям лиц, которым присуждена ученая степень кандидата наук, доктора наук, работающих в образовательных организациях Пермского края;

предоставление мер социальной поддержки обучающимся общеобразовательных организаций из малоимущих многодетных семей и малоимущих семей;

выплата компенсации части родительской платы за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования.

Пунктом 3.15.6.2. Методики установлено, что объем расходов субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, входящий в состав единой субвенции, определяется по формуле (в ред. Приказа Министерства финансов Пермского края от 29.09.2017 N СЭД-39-01-22-234).

Пунктом 3.15.6.3. Методики объем расходов субвенции на обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного, бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных организациях, входящий в состав единой субвенции, определяется по формуле. (приведена в приказе)

Распределение полномочий публично-правовых образований в сфере предоставления общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется на основании Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об образовании в Российской Федерации".

Так, статья 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 13 пункта 2). В свою очередь, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 части 1 статьи 15 и пункт 13 части 1 статьи 16) относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

Конкретизируя названные законоположения, часть 1 статьи 9 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" называет в числе полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).

Исследовав материалы дела, проанализировав вышеизложенное законодательство, суд приходит к выводу о том, что предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных дошкольных и общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях является полномочием органов местного самоуправления, при этом финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение вышеназванного образования по установленным законодательством направлениям расходов является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указанное финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение вышеназванного образования, предоставляется субъектами Российской Федерации муниципалитетам в форме субвенций из региональных бюджетов.

Субвенции муниципалитетам на обозначенные цели определяются на основе нормативов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сопоставление ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ и п.3 ч.1 ст.8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», указывает на то, что правило предоставления субвенций, предусмотренных в п.3 ч.1 ст.8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ, урегулировано ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ, но с учётом особенностей закрепленных в Законе об образовании.

Доводы ответчика о неприменении ч.3 ст.140 Бюджетного кодекса РФ, в данной части с учётом вышеизложенного, суд находит не состоятельными.

Суд соглашается с позицией административного истца в части того, что методика планирования бюджетных ассигнований и методика распределения субвенций местным бюджетам, разные виды документов, при этом методика распределения субвенций не может быт заменена методикой планирования бюджетных ассигнований.

Также суд считает, что формулы, утвержденные Методикой планирования бюджетных ассигнований Пермского края, утвержденной приказом Министерства финансов Пермского края от 15.09.2015 № СЭД-39-01-22-208 не заменяет методику распределения субвенций местным бюджетам на цели обеспечения реализации государственных гарантий в сфере образования.

На основании изложенного, суд соглашается с выводами административного истца о том, что отсутствие утвержденной методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края влечет неопределенность правового регулирования финансирования исполнения органами местного самоуправления полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования, обеспечения деятельности образовательных организаций, что нарушает права муниципальных образований.

В силу ч.1 ст.215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч.5 ст.15 Устава Пермского края, исполнительная власть Пермского края осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Пермского края во главе с Правительством Пермского края, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края.

В силу ст.11 Закона Пермского края от 07.09.2007 г. № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края», Правительство Пермского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края. Правительство Пермского края возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Пермского края и осуществляет руководство исполнительными органами государственной власти Пермского края. Правительство Пермского края в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской области и законов Коми-Пермяцкого автономного округа, актов губернатора Пермского края, актов губернатора Пермской области, постановлений главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа и актов Правительства Пермского края на территории Пермского края, осуществляет контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти Пермского края, их территориальными органами и обособленными структурными подразделениями.

В соответствии со ст.17 Закона Пермского края от 07.09.2007 г. № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края», Правительство Пермского края руководит работой исполнительных органов государственной власти Пермского края и контролирует их деятельность, обеспечивает реализацию установленных целей и задач деятельности органов исполнительной власти Пермского края и достижение приоритетных направлений развития Пермского края и стратегических программных мероприятий;

С учётом изложенного суд приходит к выводу о том, что на Правительстве Пермского края лежит установленная вышеуказанными законами обязанность по разработке единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Суд соглашается с выводами прокурора о нарушении прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Из п.1 ч.3 ст.227 КАС РФ следует, что в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом.

Таким образом, по данной категории дел, признав обоснованность заявленных требований, суд в резолютивной части решения констатирует незаконность обжалуемого бездействия, и указывает действия, которые должен осуществить административный ответчик для устранения допущенных нарушений.

В связи с этим в данном случае способом восстановления нарушенного права должно быть возложение на административного ответчика обязанности разработать и принять меры к утверждению единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, в течение трех месяцев со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180, 228 КАС РФ, суд,

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным бездействие Правительства Пермского края, выразившееся в непринятии мер к разработке единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

Возложить на Правительство Пермского края обязанность разработать и принять меры к утверждению единой методики распределения между муниципальными образованиями субвенций местным бюджетам из бюджета Пермского края на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пермский краевой суд через Ленинский районный суд г. Перми в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Председательствующий подпись (С.И. Плешивцев)

Копия верна:

Судья