Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1128/2018 по административному исковому заявлению Городской Думы города Усть-Илимска к Администрации города Усть-Илимска о признании ненормативного правового акта незаконным,

по административному исковому заявлению Мэра города Усть-Илимска Тулубаева Вакиля Касимовича, Администрации города Усть-Илимска к Городской Думе города Усть-Илимска о признании ненормативного правового акта незаконным,

УСТАНОВИЛ :

Городская Дума города Усть-Илимска обратилась в Усть-Илимский городской суд с административным исковым заявлением к административному ответчику Администрации города Усть-Илимска, в котором просила суд

- признать незаконным постановление администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 «Об утверждении Порядка представления мэром города Усть-Илимска Городской Думе города Усть-Илимска ежегодного отчета о результатах своей деятельности и деятельности Администрации города Усть-Илимска»;

- установить отсутствие полномочий Администрации города Усть-Илимска на решение вопроса об определении сроков представления и содержания ежегодного отчета о результатах деятельности главы муниципального образования, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

- установить наличие полномочий Городской Думы города Усть-Илимска на решение вопроса об определении сроков представления и содержания ежегодного отчета о результатах деятельности главы муниципального образования, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В обоснование требований Городская Дума города Усть-Илимска привела доводы об отсутствии полномочий у Администрации города Усть-Илимска на принятия оспариваемого постановления. Принятие Администрацией города Усть-Илимска постановления от 02.04.2018 № 157 является вмешательством в исключительную компетенцию Городской Думы города Усть-Илимска (л.д. 4-9, 41, 130-131).

В свою очередь Администрация города Усть-Илимска, мэр города Усть-Илимска Тулубаев В.К. обратились в Усть-Илимский городской суд с административным исковым заявлением к административному ответчику Городской Думе города Усть-Илимска о признании незаконным решения Городской Думы города Усть-Илимска от 04.04.2018 № 48/359 «Об утверждении Положения о сроках и порядке заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска о результатах деятельности главы муниципального образования город Усть-Илимск, деятельности Администрации города Усть-Илимска, в том числе о решении вопросов, поставленных Городской Думой города Усть-Илимска».

В обоснование требований мэр города Усть-Илимска Тулубаев В.К., Администрация города Усть-Илимска привели доводы о наличии у них исключительной компетенции для решения вопросов, регламентирующих сроки и порядок заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска, а также по определению содержания такого отчета. Полагали, что постановление администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 каких-либо прав и законных интересов представительного органа не нарушает, каких-либо негативных последствий для Городской Думы города Усть-Илимска не влечет (л.д. 52-56).

Административные исковые заявления объединены судом в одно производство (л.д. 48-49).

В судебном заседании представители Городской Думы города Усть-Илимска Перетолчин В.В., Зацепин С.В. требования административного искового заявления с учетом дополнений поддержали, просили требования удовлетворить. С заявленными мэром города Усть-Илимска Тулубаевым В.К., Администрацией города Усть-Илимска требованиями не согласились, просили в удовлетворении требований отказать (л.д. 126-129).

Представители мэра города Усть-Илимска Тулубаева В.К., Администрации города Усть-Илимска Беззубенко С.В., Погодаева Н.В. свои требования поддержали, просили требования удовлетворить. Заявленные Городской Думой города Усть-Илимска требования не признали, просили в удовлетворении требований Городской Думы города Усть-Илимска отказать, поддержали свои возражения, изложенные письменно (л.д. 147-151, 178-181).

Мэр города Усть-Илимска Тулубаев В.К. в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, причины неявки суду неизвестны.

Заслушав объяснения представителей, исследовав и оценив их в совокупности с представленными суду письменными доказательствами в соответствии с требованиями статей 68, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с положениями статьи 218 КАС гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Частью 2 статьи 62 КАС РФ предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации и должностного лица доказать законность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Административный истец (гражданин, обратившийся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов) не обязан доказывать незаконность оспариваемых им нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязан указывать, каким нормативным правовым актам, по его мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); подтвердить сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения; подтвердить иные факты, на которые административный истец ссылается как на основания своих требований.

Административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 219 КАС РФ).

Рассматривая заявленные требования суд полагает отметить, что предусмотренное пунктом 5 части 1 статьи 214 КАС РФ право административного истца требовать установления наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом, в настоящем административном деле не может быть реализовано.

Специфика такого способа защиты состоит в том, что для реализации механизма судебной защиты административному истцу не требуется обосновывать нарушение своих прав и свобод. Достаточно того, что у субъекта, ищущего судебной защиты, имеется законный интерес к установлению компетентного публичного органа (организации, должностного лица), уполномоченного совершать определенные действия и принимать конкретные решения.

При обращении административного истца с требованием об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса публичным органом (организацией, должностным лицом) суд, по сути, лишь дает толкование нормативного правового акта по определенному компетенционному полномочию. Здесь суд не вторгается в правовую квалификацию спорного публичного правоотношения. Более того, вполне возможна ситуация, когда такое правоотношение еще не возникло, а у административного истца имеется лишь интерес к его возникновению и одновременно существует неопределенность в вопросе о компетенции публичного органа (организации, должностного лица).

Суд приходит к выводу, что при оспаривании постановления администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 конечная цель судебной деятельности - разрешение вопроса о его соответствии иному акту, имеющему большую юридическую силу. При установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса публичным органом (организацией, должностным лицом) суд преследует иную цель - он должен раскрыть содержание конкретного компетенционного полномочия применительно к определенному фактическому составу.

Поскольку по спорному вопросу органами местного самоуправления принято два разных по существу постановления, регламентирующих сроки и порядок заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска, требования к содержанию отчета, суд полагает, что вопрос о компетенции соответствующего органа местного самоуправления по решению спорных вопросов является обстоятельством, имеющим значение при рассмотрении требований о признании незаконными принятых органами местного самоуправления соответствующих оспариваемых решений, и разрешению в самостоятельном порядке как отдельное требование по смыслу пункта 5 части 1 статьи 124 КАС не подлежит.

Городская Дума города Усть-Илимска могла бы ставить перед судом такого рода требования, если бы только собиралась принять решение от 04.04.2018 № 48/359 «Об утверждении Положения о сроках и порядке заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска о результатах деятельности главы муниципального образования город Усть-Илимск, деятельности Администрации города Усть-Илимска, в том числе о решении вопросов, поставленных Городской Думой города Усть-Илимска».

Постановлением администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 утвержден Порядок представления мэром города Усть-Илимска Городской Думе города Усть-Илимска ежегодного отчета о результатах своей деятельности и деятельности Администрации города Усть-Илимска.

По мнению Городской Думы города Усть-Илимска полномочий на издание такого постановления у Администрации города Усть-Илимска не имелось, поскольку в силу пункта 9 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы принятия решений о сроках и порядке заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска находятся в исключительной компетенции представительного органа.

С таким обоснованием заявленных требований суд соглашается.

По мнению суда, имеются законные основания для признания постановления администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 «Об утверждении Порядка представления мэром города Усть-Илимска Городской Думе города Усть-Илимска ежегодного отчета о результатах своей деятельности и деятельности Администрации города Усть-Илимска» незаконным.

Глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года N 114-О-О и от 16 июля 2013 года N 1241-О).

В соответствии с частью 11.1 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 36 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 22 Устава муниципального образования город Усть-Илимск Городская Дума города Усть-Илимска является представительным органом муниципального образования, обладает правами юридического лица. В исключительной компетенции Городской Думы города Усть-Илимска находится контроль за исполнением мэром города, Администрацией города и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, контроль за исполнением собственных решений (пункт 9 части 2 статьи 23 Устава). Обязанность заслушивать ежегодные отчеты мэра города о результатах его деятельности, деятельности Администрации города, в том числе о решении вопросов, поставленных Городской Думой предусмотрена частью 8.1 статьи 23 Устава.

В силу частей 1, 4, 5, 6 статьи 31 Устава муниципального образования город Усть-Илимск мэр города является высшим должностным лицом муниципального образования, исполняет полномочия главы Администрации города, в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Городской Думе города Усть-Илимска. Мэр города ежегодно отчитывается перед населением муниципального образования. Порядок проведения отчета определяется мэром города. Отчет мэра города подлежит официальному опубликованию.

Частями 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Вышеуказанной норме корреспондируют положения статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в силу которой представительный орган муниципального образования в соответствии с данным Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования. Основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является, в том числе, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Из анализа приведенных правовых норм следует, что отчет главы муниципального образования носит регулярный, плановый характер, а именно должен быть предоставлен ежегодно за истекшие 12 месяцев работы.

Из оспариваемого Городской Думой постановления администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 города Усть-Илимска следует, что ежегодный отчет представляется в Городскую Думу в письменной форме и на официальный адрес электронной почты Городской Думы в форме электронного документа в третьем квартале года, следующего за отчетным.

С таким порядком предоставления отчета представительный орган не согласен. Предоставление отчета только лишь по усмотрению главы муниципального образования в определенный им срок, противоречит правовой природе контрольных полномочий представительного органа местного самоуправления.

Установленный срок предоставления отчета в третьем квартале предопределяет временной период, ранее которого представительным органом не может быть реализовано исключительное полномочие Городской Думы по заслушиванию отчета.

Согласно Плану работы Городской Думы города Усть-Илимска на 2018 год, утвержденному решением Городской Думы города Усть-Илимска шестого созыва от 24.01.2018 № 45/337 (л.д. 30-32), заслушивание отчета мэра городской Думой запланировано на II квартал. Игнорирование срока, установленного планом работы Городской Думы, свидетельствует о вмешательстве мэра в планы работы представительного органа.

Органы публичной власти, включая органы местного самоуправления, по своим конституционно-правовым функциям и предназначению призваны осуществлять эффективное и ответственное управление делами государства и общества в интересах населения; надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 479-О-О).

Несмотря на то, что глава муниципального образования, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1)? во всех муниципальных образованиях, вне зависимости от их статуса, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 названного Федерального закона), а потому, суд приходит к выводу, что оспариваемое Городской Думой города Усть-Илимска постановление администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 принято в отсутствие таких полномочий.

Определять срок заслушивания отчета мэра, предъявлять рекомендации к содержанию отчета, имеет полномочия представительный орган. Как один из видов контрольных полномочий представительного органа, такие полномочия связаны с дискрецией этого органа.

Из вынесенного Усть-Илимским городским судом ранее решения от 26.12.2017 по административному делу № 2а-2712/2017 по административному исковому заявлению мэра города Усть-Илимска, Администрации города Усть-Илимска Тулубаев В.К. к Городской Думе города Усть-Илимска о признании решения городской думы незаконным (л.д. 160-177) следует, что спор относительно срока предоставления мэром города Усть-Илимска отчета уже вставал.

Так отчет за 2016 год был заслушан на заседании Городской Думы только в сентябре 2017 года.

По этим основаниям решение Городской Думы города Усть-Илимска от 04.04.2018 № 48/359 «Об утверждении Положения о сроках и порядке заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска о результатах деятельности главы муниципального образования город Усть-Илимск, деятельности Администрации города Усть-Илимска, в том числе о решении вопросов, поставленных Городской Думой города Усть-Илимска» не может быть признано незаконным, поскольку издано представительным органом в пределах своей исключительной компетенции.

Требования мэра города Усть-Илимска Тулубаева В.К., Администрации города Усть-Илимска подлежат оставлению без удовлетворения.

Доводы представителей мэра города Усть-Илимска Тулубаева В.К., Администрации города Усть-Илимска об отсутствии у председателя Городской Думы города Усть-Илимска полномочий на подачу административного искового заявления, дополнений к нему, возражений, в связи с отсутствием доказательств о положительном решении по этим вопросам всех депутатов Городской Думы города Усть-Илимска, суд состоятельными признать не может.

Такие доводы основаны на неверном толковании норм процессуального и материального права и соответствующими доказательствами не подтверждены.

Подача административного искового заявления, дополнений к нему, возражений на административное исковое заявление мэра города Усть-Илимска Тулубаева В.К., Администрации города Усть-Илимска исполняющим обязанности председателя Городской Думы города Усть-Илимска, самим председателем Городской Думы города Усть-Илимска соответствует системному толкованию положений статьи 8 Регламента Городской Думы города Усть-Илимска – Думы городского округа, принятого на основании решения Городской Думы города Усть-Илимска четвертого созыва 21.12.2005 № 27/118 с последующими изменениями (л.д. 10-27, 29).

Решением Городской Думы города Усть-Илимска шестого созыва от 25.09.2014 № 1/1 Перетолчин В.В. избран председателем Городской Думы города Усть-Илимска шестого созыва (л.д. 28).

На основании распоряжения председателя Городской Думы города Усть-Илимска шестого созыва от 23.04.2018 № 07-гд/38 административное исковое заявление было подписано исполняющим обязанности председателя Городской Думы города Усть-Илимска (л.д. 37).

Доводы мэра города Усть-Илимска Тулубаева В.К., Администрации города Усть-Илимска об отсутствии доказательств, подтверждающих нарушение законных интересов органа представительной власти принятым Администрацией города Усть-Илимска постановлением от 02.04.2018 № 157, состоятельными суд не признает.

Отсутствием информации о работе исполнительной власти за определенный период времени в срок, определенный, в том числе планом работы представительного органа, нарушаются права Городской Думы города Усть-Илимска и депутатского корпуса на осуществление своих полномочий по принятию планов и программ развития муниципального образования, определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществлению контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Городской Думы города Усть-Илимска к Администрации города Усть-Илимска о признании ненормативного правового акта незаконным удовлетворить.

Признать постановление администрации города Усть-Илимска от 02.04.2018 № 157 «Об утверждении Порядка представления мэром города Усть-Илимска Городской Думе города Усть-Илимска ежегодного отчета о результатах своей деятельности и деятельности Администрации города Усть-Илимска» незаконным.

В удовлетворении административного искового заявления Мэра города Усть-Илимска Тулубаева Вакиля Касимовича, Администрации города Усть-Илимска к Городской Думе города Усть-Илимска о признании незаконным решения Городской Думы города Усть-Илимска от 04.04.2018 № 48/359 «Об утверждении Положения о сроках и порядке заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска о результатах деятельности главы муниципального образования город Усть-Илимск, деятельности Администрации города Усть-Илимска, в том числе о решении вопросов, поставленных Городской Думой города Усть-Илимска» отказать.

Принятые судом меры предварительной защиты в виде приостановления действия решения Городской Думы города Усть-Илимска от 04.04.2018 № 48/359 «Об утверждении Положения о сроках и порядке заслушивания Городской Думой города Усть-Илимска ежегодного отчета мэра города Усть-Илимска о результатах деятельности главы муниципального образования город Усть-Илимск, деятельности Администрации города Усть-Илимска, в том числе о решении вопросов, поставленных Городской Думой города Усть-Илимска» сохранить до вступления в законную силу решения суда.

Решение суда может быть обжаловано сторонами в Иркутский областной суд через Усть-Илимский городской суд путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья У.С. Солодкова