Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Зеленоградского района Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации МО «Зеленоградский городской округ» о признании незаконным и отмене постановления главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780,

установил:

Прокурор Зеленоградского района Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с вышеуказанным административным иском, ссылаясь на то, что прокуратурой проведена проверка соблюдения антитеррористического законодательства, в ходе которой установлено, что 29 октября 2015 года главой администрации МО «Зеленоградский городской округ» принято постановление № 1780, которым создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической защищенности. Вместе с тем в соответствии с п. 8, п.9 постановления Правительства РФ от 25 марта 2015 года № 272 для проведения категорирования места массового пребывания людей решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей. Комиссию возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (глава муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, либо уполномоченное им должностное лицо.

Таким образом, прокурор Зеленоградского района полагал, что такое решение о создании межведомственных комиссий по проведению категорирования места массового пребывания людей уполномочен принимать глава муниципального образования, в связи с чем принятие главой администрации МО «Зеленоградский городской округ» вышеуказанного постановления не является законным, поскольку не входит в его полномочия. 5 августа 2016 года на данное постановление прокурором Зеленоградского района принесен протест, который администрацией МО «Зеленоградский городской округ» отклонен. Принятие данного постановления нарушает права неопределенного круга лиц на осуществление основных принципов противодействия терроризму, закрепленных в ст. 2 ФЗ от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Просил признать незаконным и отменить постановление главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 о создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической защищенности.

Помощник прокурора Зеленоградского района Поздняков В.А. в судебном заседании заявленные требования поддержал по изложенным в иске основаниям, дополнительно пояснил, что по результатам проверки было установлено, что главой администрации МО «Зеленоградский городской округ» было принято оспариваемое постановление в отсутствие на то установленных законом полномочий. При этом оспариваемое постановление носит признаки нормативного характера, поскольку рассчитано на неоднократное применение, деятельность созданной комиссии затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц, постановление было опубликовано на официальном сайте администрации МО «Зеленоградский городской округ», которое является средством массовой информации. Кроме того, полномочия на принятие такого постановления урегулированы специальным законом ФЗ «О противодействии терроризму», и принятым во исполнение его Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)», в связи с чем общие положения ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не применяются. Полагал также, что срок для обращения с настоящим административным иском в суд не пропущен, поскольку такое постановление поступило в прокуратуру только в августе 2016 года, действует в настоящее время и носит нормативный характер.

Представитель административного ответчика администрации МО «Зеленоградский городской округ» по доверенности ФИО6 административный иск прокурора не признал, пояснил, что Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены полномочия главы администрации муниципального образования, к которым относятся также и вопросы профилактики терроризма. Поскольку полномочия по принятию оспариваемого постановления отнесены к компетенции главы муниципального образования только Постановлением Правительства РФ от 25 марта 2015 года № 272, то приоритет имеет федеральный закон. Кроме того, оспариваемое постановление не носит нормативного характера, поскольку не рассчитано не неопределенный круг лиц. Также указывал на то, что оспариваемое постановление было опубликовано на официальном сайте администрации МО «Зеленоградский городской округ» 12 ноября 2015 года, а прокурор Зеленоградского района обратился с иском только в ноябре 2016 года, то им пропущен срок для оспаривания такого постановления.

Выслушав сторон, исследовав все доказательства по делу в их совокупности, дав им оценку в соответствии со ст. 84 КАС РФ, суд приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными и в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Судом установлено, что 29 октября 2015 года временно исполняющим обязанности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» ФИО2 было подписано постановление № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности», в соответствии с которым была создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности, утверждены Положение о комиссии, состав комиссии, форма акта обследования и категорирования места массового пребывания людей на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

Постановление официально опубликовано на сайте муниципального образования «Зеленоградский городской округ» 12 ноября 2015 года.

Данное постановление было принято во исполнение положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)».

5 августа 2016 года прокурором Зеленоградского района Калининградской области принесен протест на постановление главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

26 августа 2016 года заместителем главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» ФИО7 был дан ответ, в котором указывалось на то, что оспариваемое постановление принято в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно в соответствии с положениями ст. 16 данного Федерального закона, наделяющими главу местной администрации полномочиями по профилактике терроризма и экстремизма, в связи с чем основания для отмены оспариваемого постановления администрация МО «Зеленоградский городской округ» не усмотрела и протест был отклонен.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» Правительство Российской Федерации, в том числе устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Согласно п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» (в ред. на момент принятия оспариваемого постановления) для проведения категорирования места массового пребывания людей решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей (далее - комиссия).

Пунктом 9 данного Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272 установлено, что комиссию возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (глава муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, либо уполномоченное им должностное лицо.

Таким образом, межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей для проведения категорирования такого места создается решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, который также возглавляет такую комиссию.

Согласно п. 1 ст. 28 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» глава администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» является должностным лицом местной администрации, назначается окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Решением Районного Совета депутатов МО «Зеленоградский район» (четвертого созыва) от 5 октября 2015 года № 292 главой муниципального образования «Зеленоградский городской округ» избран ФИО8.

Пунктом 1 ст. 22 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» предусмотрено, что глава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пунктом 1 ст. 28 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» установлено, что глава администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» является должностным лицом местной администрации, назначается окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Решением Районного Совета депутатов МО «Зеленоградский район» (четвертого созыва) от 5 октября 2015 года № 293 временно исполняющим обязанности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» назначен ФИО2.

Судом установлено, что оспариваемое постановление от 29 октября 2015 года № 1780 принято и подписано временно исполняющим обязанности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» ФИО2, на которого возложена обязанность председателя комиссии по обследованию места массового пребывания людей.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление принято и подписано неуполномоченным на то лицом, что противоречит положениям п.8 и п.9 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272, а также Федеральному закону от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Доводы представителя администрации МО «Зеленоградский городской округ» о том, что глава администрации МО «Зеленоградский городской округ» имеет право принятия и подписи оспариваемого постановления, поскольку Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены полномочия главы администрации муниципального образования, к которым относятся вопросы профилактики терроризма, суд не может признать обоснованными, поскольку положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулируют общие вопросы полномочий главы администрации муниципального образования, а, учитывая специфику отношений, связанных с противодействием терроризму, профилактикой терроризма и борьбы с ним, законодатель урегулировал их отдельным Федеральным законом от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и принятым во его исполнение Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272, устанавливающими полномочия главы муниципального образования в этой сфере, правила которых являются специальными по отношению к общим положениям законодательства о местном самоуправлении.

Кроме того, согласно пояснениям представителя администрации МО «Зеленоградский городской округ» в судебном заседании такая комиссия создана на постоянной основе, действует в настоящее время. В полномочия такой комиссии включено, в том числе и право определять мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей (пп.4 п.2 Положения о межведомственной комиссии…), а подпунктом 1 пункта 7 Положения о межведомственной комиссии… определено, что в состав комиссии включается собственник места массового пребывания людей или лицо, использующее место массового пребывания людей на ином законном основании, пунктом 8 Положения о межведомственной комиссии… установлено, что при необходимости к работе комиссии привлекаются представители собственников объектов, которые располагаются в границах места массового пребывания людей. Из содержания п. 10 Положения о межведомственной комиссии… следует, что на каждое место массового пребывания людей после проведения его обследования и категорирования комиссией в 5 электронных экземплярах составляется паспорт безопасности места массового пребывания людей, который согласовывается с руководителями территориального органа безопасности, территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и утверждается главой муниципального образования.

Также пунктами 5 и 6 оспариваемого постановления установлено, что оно подлежит размещению на официальном сайте администрации и в общественно-политической газете «Волна».

В связи с изложенным суд также полагает, что оспариваемое постановление имеет признаки нормативного акта, так как оно затрагивает права неопределенного круга лиц (собственников и их представителей мест массового пребывания людей), рассчитано на неоднократное применение, опубликовано в средствах массовой информации – на официальном сайте муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

Кроме того, пунктом 10 Положения о межведомственной комиссии… также определена обязанность главы муниципального образования по утверждению паспорта безопасности места массового пребывания людей, что также не соответствует закону.

В силу п.п.4 п. 4 ст. 22 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» глава Зеленоградского городского округа осуществляет следующие полномочия, в том числе подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые окружным Советом депутатов, издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям главы Зеленоградского городского округа.

В силу п. 3 ст. 2 Положения о порядке подготовки, принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов районного Совета депутатов, утвержденных Решением Совета депутатов МО «Зеленоградский район» от 23 декабря 2005 г. № 131 (действовавшего на момент принятия оспариваемого постановления) принятие нормативно-правовых актов по предметам ведения муниципального образования является компетенцией районного Совета и главы муниципального образования в соответствии с их полномочиями.

Согласно пункту 6 статьи 43 Федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия).

С учетом изложенного суд полагает, что полномочия по изданию постановлений и распоряжений местной администрации нормативного характера отнесены законодательством к полномочиям главы муниципального образования, а не главы администрации муниципального образования.

Подпунктом 1 пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Поскольку оспариваемое постановление не отвечает требованиям закона, суд полагает, что постановление главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ» подлежит отмене.

Доводы представителя администрации МО «Зеленоградский городской округ» о том, что прокурором Зеленоградского района пропущен срок на обжалование оспариваемого постановления, суд находит необоснованными.

В соответствии с частями 1, 7 статьи 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом.

Вместе с тем, исполнение вышеуказанного решения носит длящийся характер, поскольку состав такой комиссии утвержден и действует, а само постановление имеет нормативный характер, в связи с чем суд полагает, что прокурором Зеленоградского района не пропущен срок на обжалование вышеуказанного постановления.

При таких обстоятельствах суд полагает, что административный иск прокурора Зеленоградского района о признании незаконным и отмене постановления главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 подлежит удовлетворению.

В силу ч. 13 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд может признать необходимым опубликование решения суда об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

Учитывая, что оспариваемое постановление носит признаки нормативного характера, было опубликовано на официальном сайте администрации МО «Зеленоградский городской округ», суд полагает необходимым опубликовать резолютивную часть настоящего решения в официальном печатном издании муниципального образования «Зеленоградский городской округ» газете «Волна» в срок 1 месяц с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ,

решил:

Исковые требования прокурора Зеленоградского района Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации МО «Зеленоградский городской округ» о признании незаконным и отмене постановления главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780, - удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности».

Опубликовать резолютивную часть настоящего решения в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования «Зеленоградский городской округ» газете «Волна».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Калининградский областной суд через Зеленоградский районный суд Калининградской области в течение одного месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 24 ноября 2016 года.

Судья Ватралик Ю.В.