Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца – помощника Павлово-Посадского городского прокурора Московской области Голодновой Ю.О., представителя административного ответчика - администрации городского округа Электрогорск Московской области ФИО1, представителя заинтересованного лица МБУ Дорожное хозяйство и благоустройство городского округаЭлектрогорск ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №2а-1287/2017 по административному иску Павлово-Посадского городского прокурора Московской области к администрации городского округа Электрогорск Московской области о признании незаконным постановления исполняющего обязанности главы городского округа Электрогорск от 23.12.2016г. №773 «Об установлении муниципального задания на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Электрогорск Московской области муниципальному бюджетному учреждению «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск», -

у с т а н о в и л :

Павлово-Посадский городской прокурор Московской области обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации городского округа Электрогорск Московской области о признании незаконным постановления исполняющего обязанности главы городского округа Электрогорск от 23.12.2016г. №773, ссылаясь на то, что городской прокуратурой проведена проверка соблюдения федерального законодательства при осуществлении органами местного самоуправления деятельности по организации благоустройства территории.В ходе проведения проверки установлено, что муниципальное бюджетное учреждение «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» создано на основании постановления главы г.о.Электрогорск Московской областиот 02.11.2015
№ 747.Согласно п.2постановленияглавы г. о. Электрогорск Московской областиот 02.11.2015 № 747, п. 2.1 устава МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области», утвержденного постановлением главы г. о. Электрогорск от 02.11.2015 № 747 основными видами деятельности МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» является обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, организация благоустройства территории городского округа, обеспечение дорожной деятельности в отношении внутриквартальных дорог, дворовых территорий и проездов к дворовым территориям жилых домов, многоквартирных подъездов.

Постановлением и. о. главы г. о. Электрогорск Московской области от 23.12.2016 № 773 МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» установлено муниципальное задание на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения
г. о. Электрогорск Московской области на 2017 год.Согласно приложению № 2 к муниципальному заданию на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения г. о. Электрогорск Московской области на 2017 год стоимость указанных работ составляет 19 148 092, 92 руб.Поскольку обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципальногоконтроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организация обустройства территорииявляется потребностью органа местного самоуправления, осуществляется в интересах органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета г. о. Электрогорск Московской области, данные работы следует признать муниципальной нуждой, в связи с чем при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ обязательным условием является применение положений Федерального закона № 44-ФЗ.

Таким образом, по мнению административного истца деятельность МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» по выполнению на основании установленного муниципального задания работ направлена на обеспечение потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления, при этом финансирование таких работ осуществлялось за счет средств местного бюджета, что не соотносится с основными принципами и целями Федерального закона № 44-ФЗ, направленного на обеспечение конкуренции на товарных рынках.

Администрация г. о. Электрогорск Московской области, установившая своими действиями и принятыми решениями безальтернативный порядок выполнения работ, направленных на удовлетворение муниципальной нужды, посредством выдачи муниципального задания без проведения торгов, создала необоснованные преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области».

Павлово-Посадской городской прокуратурой в связи с выявленными нарушениями действующего законодательства 07.03.2017 в адрес главы
г. о. Электогорск Московской области внесено представление, которое 05.04.2017 рассмотрено, необходимые меры к устранению нарушений действующего законодательства администрацией г. о. Электогорск Московской области не приняты.В связи с чем Павлово-Посадский городской прокурор просит признать незаконным Постановление и. о. главы г. о. Электрогорск Московской области от 23.12.2016 № 773, устанавливающее муниципальное задание на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местногозначенияг. о. Электрогорск Московской области на 2017 год МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области».Кроме того просит обязать администрацию г.о.Электрогорск Московской области осуществить закупку для обеспечения муниципальной нужды по выполнению работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения г. о. Электрогорск Московской области на 2017 год в порядке Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в трехмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу

Помощник Павлово-Посадского городского прокурора Московской области Голоднова Ю.О. в судебном заседаниипросила административное исковое заявление удовлетворить в полном объеме.

Ответчик - администрация городского округа Электрогорск Московской области в лице представителя ФИО1 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований прокурора, пояснив, что Администрацией городского округа Электрогорск Московской области в 2015 году создано Муниципальное бюджетное учреждение «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области», основным видом деятельности которого в соответствии с Уставом является выполнение и оказание услуг и работв области дорожного хозяйства, относящихся согласно утвержденного ведомственного перечня к муниципальным услугам и работам, выполняемым данным МБУна основании сформированного органом местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств,муниципального задания, что в полной мере соответствует требованиям ст. 69.2 БК РФ и вышеуказанных подзаконных актов, утвержденных на федеральном, областном и местном уровне городского округа Электрогорск Московской области.

По мнению административного ответчика законодательство Российской Федерации позволяет местной администрации муниципального образования в целях решения вопросов местного значения создавать муниципальное бюджетное учреждение, основными видами деятельности которого являются содержание дорог общего пользования и содержание мест общего пользования, закрепив за ним на праве оперативного управления имущество, необходимое для оказания таким учреждением муниципальных услуг (выполнения работ).При этом уполномоченный орган местной администрации, осуществляющий функции и полномочия учредителя в отношении такого учреждения, формирует для указанного учреждения муниципальное задание на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения и оказание муниципальных услуг по благоустройству территории муниципального образования в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, при условии, что указанные услуги (работы) включены в ведомственный перечень муниципальных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности.Финансовое обеспечение выполнения указанного муниципального задания в соответствии с Бюджетным кодексом будет осуществляться путем предоставления муниципальному бюджетному учреждению соответствующей субсидии из местного бюджета в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.

Представитель заинтересованного лица МБУ Дорожное хозяйство и благоустройство городского округаЭлектрогорск ФИО2 в судебном заседании возражал против удовлетворения требований прокурора, пояснив, что поддерживает позицию представителя администрациигородского округа Электрогорск Московской области.

Проверив материалы дела, суд находит, что данный административный иск является обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям:

В судебном заседании установлено, что Павлово-Посадской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения федерального законодательства при осуществлении органами местного самоуправления деятельности по организации благоустройства территории, по результатам которой установлено, что муниципальное бюджетное учреждение «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» создано на основании постановления главы г.о. ЭлектрогорскМосковскойобластиот02.11.2015г. № 747.

В соответствии с п. 2 постановления главы г.о. Электрогорск Московской области от 02.11.2015г. № 747, п. 2.1 устава МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области», утвержденного постановлением главы г.о. Электрогорск от 02.11.2015 № 747 основными видами деятельности МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» является обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местногозначения, организация благоустройства территории городского округа, обеспечение дорожной деятельности в отношении внутриквартальных дорог, дворовых территорий и проездов к дворовым территориям жилых домов, многоквартирных подъездов.

Постановлением И.о. главы г.о. Электрогорск Московской области от 23.12.2016 № 773 МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» установлено муниципальное задание на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения
г.о. Электрогорск Московской области на 2017 год.

Стоимость указанных работ составляет 19 148 092, 92 руб.согласно приложению № 2 к муниципальному заданию на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения г. о. Электрогорск Московской области на 2017 год.

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 29.07.1998
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

В соответствии с п. 7 п. 17 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Статьей 15Федерального закона № 135-ФЗ нормативно установлен запрет адресованный органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статьей 13 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Понятие муниципальной нужды раскрывалось вч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действовавшего до 01.01.2014 и понималось как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. По смыслу Федерального закона
№ 44-ФЗ, регулирующего отношения в сфере закупок с 01.01.2014, понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время понимается аналогичным образом.

В соответствии с п. 5, п. 19 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, организация обустройства территории поселения относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Согласно п. 1 ст. 9.2 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Поскольку обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организация обустройства территории является потребностью органа местного самоуправления, осуществляется в интересах органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета г. о. Электрогорск Московской области, данные работы следует признать муниципальной нуждой, в связи с чем при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ обязательным условием является применение положений Федерального закона № 44-ФЗ.

Деятельность МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» по выполнению на основании установленного муниципального задания работ направлена на обеспечение потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления, при этом финансирование таких работ осуществлялось за счет средств местного бюджета, что не соотносится с основными принципами и целями Федерального закона № 44-ФЗ, направленного на обеспечение конкуренции на товарных рынках.

В соответствии с ч.1 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ достаточным основанием для вывода о нарушении установленного в ней антимонопольного запрета является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В связи с чем иные хозяйствующие субъекты, имевшие возможность претендовать на заключение муниципальных контрактов, лишены законной возможности претендовать на осуществление деятельности на рассматриваемом товарном рынке.

Таким образом, администрацией г.о. Электрогорск Московской области допущено нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ в связи с принятием решения о включении работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения
г.о. Электрогорск Московской области в муниципальное задание
МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» без проведения процедуры торгов.

Согласно п. 8 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

В соответствии с п. 5 ст. 4Федерального закона № 135-ФЗ под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» обладает признаками хозяйствующего субъекта по смыслу п.5 ч.4 Федерального закона№ 135-ФЗ.

В соответствии с ч.3 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числефункциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ
«О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ
«О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Действия администрации г. о. Электрогорск Московской области по установлению указанного муниципального задания МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области» без проведения процедуры торгов являются нарушением антимонопольного запрета, установленного п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ, а также нарушением основных принципов Федерального законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, субсидии на содержание дорог в г. Электрогорске предоставлялись муниципальному бюджетному учреждению «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области»на основании муниципальных заказов, и технических заданий, являющихся приложениями к муниципальным заказам, которые были обязательными для исполнения указанным предприятием. При этом, муниципальный заказ предусматривалвыполнениеопределенного перечня работ по содержанию дорог в г. Электрогорске, исполняякоторый, предприятиепредъявляло требования о его оплате за счет субсидий.

Доведение до единственного исполнителя - муниципальногобюджетногоучреждения «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск Московской области»обязательного для исполнения муниципального заказа на выполнение работ по содержаниюдорог вг.Электрогорске без проведения торгов, привелок лишению неограниченногокруга хозяйствующих субъектов возможности претендоватьна исполнение этогозаказа и, соответственно, на получение дохода. Одновременно с этим, учреждением былисозданыпреимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности.

Обжалуемое постановление является неправомерным, поскольку благоустройство территории поселения отнесены к вопросам местного значения, то есть к муниципальным нуждам. Кроме того, в данном случае создаются преимущества отдельному хозяйствующему субъекту, в то время как иные хозяйствующиесубъекты лишены доступа к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р е ш и л :

Административное исковое заявление Павлово-Посадского городского прокурора Московской области удовлетворить:

Признать незаконным Постановление исполняющего обязанности главы городского округа Электрогорск Московской области от 23.12.2016 №773, устанавливающее муниципальное задание на выполнение работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значениягородского округа Электрогорск Московской области на 2017 год МБУ «Дорожное хозяйство и благоустройство городского округа Электрогорск».

Обязать администрацию городского округа Электрогорск Московской области осуществить конкурентным способом определения поставщиков закупку работ или услуг для обеспечения муниципальной нужды по выполнению работ по содержанию и текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Электрогорск Московской области на 2017 год в порядке Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в шестимесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Московский областной суд в течение месяца.

Председательствующий С.У. Ванеев