Гражданский кодекс часть 1

Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Кочкиной А.А., при секретаре Антоновой А.Н., рассмотрев в судебном заседании с использованием программного комплекса аудиозаписи судебных процессов «Фемида» дело по административному иску Прокурора города Якутска к Окружной администрации г. Якутска о признании недействующим нормативно-правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с вышеуказанным иском к административному ответчику мотивируя тем, что ____ 2015 года постановлением исполняющего обязанности Главы ГО «город Якутск» утвержден Административный регламент № предоставления Окружной администрацией города Якутска муниципальной услуги "Постановка в очередь на получение земельных участков граждан, имеющих трех и более детей". Пункт ___ указанного регламента предусматривает, что муниципальная услуга предоставляется гражданам РФ, имеющим трех и более детей, в том числе приемным родителям, в случае наличия регистрации по месту жительства на территории Городского округа «город Якутск» не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления, указанного в п. ___ Административного регламента. Пункт 2.17.2 Административного регламента предусматривает в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги отсутствие регистрационного учета по месту жительства на территории ГО «город Якутск» не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет, выявленное по результатам межведомственного запроса. Оспариваемый административный регламент в этой части обуславливает реализацию многодетным гражданином права на предоставление земельного участка наличием регистрационного учета по месту жительства, что противоречит федеральному закону «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», а также не соответствует положениям ст. 24.1, 24.3, 24.4 Земельного кодекса РФ. Просит признать недействующими п.п. ___ Административного регламента № предоставления Окружной администрацией города Якутска муниципальной услуги "Постановка в очередь на получение земельных участков граждан, имеющих трех и более детей".

В судебном заседании представитель административного истца Ларионов Э.Н. административный иск поддержал по основаниям, изложенным в исковом заявлении, просит удовлетворить. Полагает, что помимо регистрационного учета на территории ГО «Город Якутск» факт проживания заинтересованных в получении услуги лиц на территории ГО «город Якутск» может подтверждаться решением суда об установлении юридического факта проживания. Отсутствие указаний об этом препятствует многодетным гражданам реализовать свои права.

В судебном заседании представители административного ответчика Владимирова Е.В., Семенова Н.А. исковые требования не признали, пояснили, что положения Административного регламента в оспариваемой части полностью соответствует положениям Земельного кодекса Республики Саха (Якутия), а именно ст. 24.1 и ст. 24.2 ЗК РС(Я), при утверждении Административного регламента Прокуратура г. Якутска дала положительное заключение о его соответствии положениям федерального и регионального законодательства № от ____ 2016 года. Требования о наличии регистрации по месту жительства в течение пяти лет не нарушают права многодетных семей на свободу передвижения, а орган местного самоуправления не наделен полномочиями по правовой экспертизе документов и установлению юридических фактов проживания граждан на территории городского округа или иного муниципального образования, такое решение может принять только суд. Просит отказать в удовлетворении административного иска, поскольку отмена оспариваемых пунктов приведет к невозможности проверки соблюдения условий, необходимых для предоставления муниципальной услуги и предусмотренных в Земельном кодексе РС(Я).

Суд, выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, приходит к следующему.

Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемый прокурором города Якутска Административный регламент, утвержденный постановлением Окружной администрации города Якутска, является нормативным актом, поскольку содержит нормы обязательные для неопределенного круга лиц, обращающихся за предоставлением муниципальной услуги по постановке в очередь на получение земельных участков гражданами, имеющими трех и более детей, рассчитан на неоднократное применение, направлен на регулирование общественных отношений в области обеспечения земельными участками многодетных семей.

В соответствии со ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Административный регламент № предоставления Окружной администрацией города Якутска муниципальной услуги "Постановка в очередь на получение земельных участков граждан, имеющих трех и более детей", утвержден ____ 2015 года постановлением Окружной администрации города Якутска, опубликован в газете «Эхо столицы» от ____ 2015 года. Изменения в регламент, в том числе в оспариваемый прокурором п.___, внесены на основании постановления Окружной администрации города Якутска от ____ 2016 года №, опубликованного в газете «Эхо столицы» ____ 2016 года.

Пункт ___ Административного регламента № предоставления Окружной администрацией города Якутска муниципальной услуги "Постановка в очередь на получение земельных участков граждан, имеющих трех и более детей" предусматривает, что муниципальная услуга предоставляется гражданам РФ, имеющим трех и более детей, в том числе приемным родителям, в случае наличия регистрации по месту жительства на территории Городского округа «город Якутск» не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления, указанного в п. ___ Административного регламента.

Пункт ___ Административного регламента предусматривает в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги отсутствие регистрационного учета по месту жительства на территории ГО «город Якутск» не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет, выявленное по результатам межведомственного запроса.

Ссылаясь на противоречие указанных пунктов регламента положениям Земельного кодекса РС(Я) и положениям Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», прокурор просит признать их недействующими, поскольку указанные положения Административного регламента создают препятствия для реализации гражданами из категории многодетных семей права на приобретение земельных участков, поскольку понуждают лиц, не имеющих регистрации в течение пяти лет на территории городского округа, подтверждать свое право на льготы в судебном порядке.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п.6 ст. 39.5 Земельного кодекса РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Частью 2 ст. 39.19 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что в случаях если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Из содержания положений ст.ст. 24.1-24.3 Земельного кодекса РС(Я), регулирующих отношения по предоставлению многодетным семьям земельных участков в льготном порядке, следует, что они закрепляют механизм и порядок реализации права на приобретение земельного участка без торгов (бесплатно).

Согласно п. 1 ч.1 ст. 24.1 Земельного кодекса РС(Я) земельные участки предоставляются бесплатно гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в том числе приемным родителям (за исключением граждан, лишенных родительских прав), в собственность, а в случае, если такие земельные участки зарезервированы для государственных или муниципальных нужд либо ограничены в обороте, то в аренду для ведения личного подсобного хозяйства и сайылычного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, индивидуального жилищного строительства;

Земельные участки предоставляются приемным родителям, имеющим трех и более детей, в порядке и на условиях, установленных настоящей статьей и статьей 24.3 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом.

Указанные земельные участки предоставляются на территории муниципального района или городского округа, в котором граждане поставлены на регистрационный учет по месту жительства, в случае их проживания на территории данного муниципального района или городского округа не менее пяти лет непрерывно на момент подачи заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

Статьей 24.2 Земельного кодекса РС(Я) предусмотрен порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, порядок снятия граждан с данного учета.

Граждане, указанные в части 1 статьи 24.1 настоящего Кодекса, заинтересованные в предоставлении в собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно (далее - заявление о постановке на учет), в органы, уполномоченные на распоряжение земельными участками в соответствии со статьями 12 и 13 настоящего Кодекса. Указанные заявления могут быть поданы через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

К заявлению о постановке на учет прилагаются следующие документы: копии документов, удостоверяющих личность гражданина, а в случае, если с заявлением о постановке на учет обращается представитель гражданина, - копии документов, удостоверяющих личность представителя гражданина, и документа, подтверждающего его полномочия; документы, подтверждающие состав семьи гражданина (копии паспортов, свидетельств о рождении, о заключении брака, решений об усыновлении (удочерении), судебных решений и иных документов); справка, выданная образовательной организацией любого вида и типа, подтверждающая обучение по очной форме (в случае наличия детей, обучающихся по очной форме обучения).

Органы, уполномоченные на распоряжение земельными участками в соответствии со статьями 12 и 13 настоящего Кодекса, не вправе требовать от заявителя представления дополнительных документов.

Согласно ч. 4 ст. 24.2 ЗК РС(Я) в целях проверки наличия или отсутствия оснований для постановки гражданина на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, необходимы следующие документы: справка о составе семьи, выданная уполномоченным органом; справка органа местного самоуправления о постановке на учет гражданина в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма (в случае приобретения земельного участка в первоочередном порядке); справка органа местного самоуправления о том, что супруг или супруга не состоит на учете (в случае регистрационного учета родителей в разных муниципальных районах, городских округах); справка уполномоченного органа о реализации гражданином права на бесплатное приобретение земельного участка по основаниям и в порядке, которые установлены статьей 24.1 настоящего Кодекса; договор о приемной семье; справка органа местного самоуправления о лишении родительских прав.

Документы, предусмотренные частью 4 настоящей статьи, запрашиваются органом, уполномоченным на распоряжение земельными участками в соответствии со статьями 12, 13 настоящего Кодекса, в уполномоченном органе, органе местного самоуправления и организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если гражданин, указанный в части 1 статьи 24.1 настоящего Кодекса, не представил указанные документы самостоятельно (ч.5).

Орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками в соответствии со статьями 12, 13 настоящего Кодекса, в срок не более чем три недели со дня поступления заявления о постановке на учет рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для постановки гражданина на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, и по результатам этих рассмотрения и проверки обеспечивает постановку гражданина на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, или при наличии оснований, указанных в части 8 настоящей статьи, направляет заявителю сообщение об отказе в постановке на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, с указанием оснований для отказа.

В силу ч. 8 той же статьи основаниями для отказа в постановке гражданина на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, являются: отсутствие оснований для отнесения гражданина к лицам, имеющим право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно в случаях и в порядке, которые установлены статьями 24.1, 24.3, 24.4 настоящего Кодекса; реализация гражданином (одним из родителей) права на постановку на учет в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, в соответствии с настоящей статьей.

Таким образом, положения Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) обуславливают возможность постановки на учет заинтересованных лиц в целях предоставления земельных участков лицам из числа многодетных семей их проживанием в течение пяти лет на территории определенного территориального образования. При этом, регистрационный учет по месту жительства и период проживания заинтересованного лица на территории муниципального района или городского округа устанавливается на основании справки о составе семьи, выданной уполномоченным органом.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Указанное положение конкретизируется в абзаце восьмом статьи 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой местом жительства гражданина является жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания населения и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.

В соответствии с абзацем вторым статьи 2 названного Закона факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина Российской Федерации из места пребывания или места жительства отражается посредством регистрационного учета граждан Российской Федерации.

Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (часть 1 статьи 3 указанного Закона).

То есть, проживание граждан на какой-либо территории по смыслу положений Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" подтверждается на основании сведений об их регистрации по месту жительства или пребывания.

Учитывая изложенное суд находит необоснованными доводы административного истца о том, что Административный регламент № Окружной администрации города Якутска, предусматривая положения о необходимости подтверждения проживания заинтересованного лица на территории ГО «город Якутск» фактом регистрации на территории городского округа, входит в противоречие с нормами Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) и Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". В связи с чем, не находит оснований для признания положений оспариваемого нормативно-правового акта не соответствующими закону, имеющему большую юридическую силу.

При этом, суд принимает во внимание доводы административного истца о том, что регистрация гражданина органами регистрационного учета является не единственным законным подтверждением постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Факт постоянного проживания гражданина на определенной территории, как основание признания его жителем городского округа или муниципального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, может быть также установлен судом общей юрисдикции.

Однако орган местного самоуправления не наделен полномочиями по принятию решений об установлении юридических фактов. Такие факты устанавливаются судом путем непосредственного исследования и оценки доказательств в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса РФ. При этом, закон не ограничивает возможность установления юридических фактов предоставлением определенного перечня доказательств, следовательно, такой перечень не может быть установлен и в нормативно-правовом акте, регламентирующем порядок предоставления муниципальной услуги.

Отсутствие же в нормативно-правовом акте, предусматривающем основания для предоставления муниципальной услуги и основания для отказа в ее предоставлении, конкретного перечня документов, необходимых для реализации права заинтересованными лицами, создает неопределенность содержания правовых норм и не обеспечивает ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что одной из основных мер профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов (статья 6).

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения.

Из содержания правовой нормы должно ясно следовать, какие документы гражданину следует предъявить для получения муниципальной услуги. Неопределенность в перечне и форме документов создает возможность для необоснованного отказа в предоставлении услуги либо необоснованного применения исключений из общих правил.

Доводы административного истца о том, что в случае признания нормы недействующей неопределенность могла бы быть устранена путем включения в Административный регламент положений о возможности подтверждения факта проживания на территории ГО «город Якутск» судебным решением, суд не находит достаточными для удовлетворения иска, поскольку способ защиты права не приведет к возможности реализации прав граждан, не имеющих регистрации на территории городского округа в течение пяти лет, на получение муниципальной услуги без необходимости обращения за судебной защитой. То есть, удовлетворение требований административного истца не приведет к устранению препятствий в реализации прав неопределенного круга лиц в защиту которых подан иск.

При таких обстоятельствах административный иск удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска Прокурора города Якутска к Окружной администрации г. Якутска о признании частично недействующими положений Административного регламента отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный суд Республики Саха (Якутия) через Якутский городской суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья А.А. Кочкина