Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-12/2021 по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, Муниципального образования «Братский район», неопределенного круга лиц к Администрации Муниципального образования «Братский район», заинтересованное лицо Правительство Иркутской области, о признании незаконным бездействия в области охраны окружающей среды, возложении обязанностей устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации, Муниципального образования «Братский район», неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением (с учетом уточнений) к Администрации Муниципального образования «Братский район» (далее - Администрация МО «Братский район»), заинтересованное лицо Правительство Иркутской области, о признании незаконным бездействия в области охраны окружающей среды, возложении обязанностей устранить допущенные нарушения.

В обоснование административного иска указано, что в ходе проведения Братской межрайонной природоохранной прокуратурой анализа состояния законности по исполнению органами местного самоуправления полномочий обращения с отходами, в том числе в части выявления, оценки, учета и организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, установлено, что в нарушение ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об охране окружающей среды», Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства РФ от 04.05.2018 № 542, Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.04.2017 № 445, до настоящего времени на территории Муниципального образования «Братский район» отсутствуют закрепленные за органом местного самоуправления функции по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда на территории муниципального образования, а также какой-либо нормативно-правовой акт, регламентирующий правоотношения в указанной сфере.

В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Частью 3 статьи 80.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 80.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 80.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, который ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня поступления от органов, указанных в пункте 3 настоящей статьи, результатов выявления и оценки объектов накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии с п. 6 Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде включение объекта накопленного вреда окружающей среде в государственный реестр осуществляется на основании заявления и материалов выявления и оценки объекта, направляемого в письменной форме в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Под заявителями понимаются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской федерации или органы местного самоуправления, указанные в п. 3 ст. 80.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» (п. 5 Правил).

Таким образом, ликвидация накопленного вреда окружающей среде является полномочиями органов местного самоуправления и субъекта РФ, на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

В указанных целях Конституция Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, решению иных вопросов местного значения (статья 132).

Частью 2 статьи 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. Согласно ч. 9 ст. 34 указанного закона финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований; исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч. 2 ст. 53).

В силу абз. 4 п. 1 ст. 9, п. п. 1 и 2 ст. 86 БК РФ установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно ч. 1 ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с разделом 1 «Методические рекомендации по подготовке муниципальных нормативных правовых актов», утв. Минюстом России, целью муниципального нормотворчества является принятие муниципальных актов, эффективно регулирующих правовые отношения в сфере местного самоуправления, отвечающих потребностям развития муниципальных образований, учитывающих общественные интересы, не противоречащих действующему законодательству, принятых в рамках компетенции органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, направленных на достижение определенных результатов.

Вместе с тем, Администрацией МО «Братский район», как исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным указанными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Иркутской области, до настоящего времени ни одного документа, определяющего порядок исполнения такого объемного полномочия, как с точки зрения финансовых, так и с точки зрения трудовых ресурсов, не принято.

В частности, не определен уполномоченный на то комитет (отдел), осуществляющий названные полномочия, не разработан нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок реализации указанных полномочий, органом местного самоуправления не приняты расходные обязательства, в связи с чем источники финансирования в части накопленного вреда окружающей среде не нашли своего отражения в решении о бюджете, что влечет неорганизованность осуществления административно-управленческих процессов по реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, что способствует бездействую решения вышеуказанных вопросов на местном уровне.

По данному факту природоохранным прокурором 30.06.2020 в адрес мэра Братского района было внесено представление № 07-32-2020 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды при исполнении полномочий по выявлению и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, в удовлетворении которого прокурору было отказано ввиду того, что выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде на межселенных территориях, к которым относятся поселки Тынькобь и Хвойный, является правом администрации.

Однако указанные доводы администрации основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и не могут быть приняты во внимание.

Так, в п. 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда закрепляется требование о том, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Таким образом, действующими Правилами четко определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе, а обязаны осуществлять организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на соответствующей территории.

Более того, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» закрепляется принцип ответственности как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях при осуществлении возложенных на них данным и иными федеральными законами полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. ст. 3, 5-7).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений, в свою очередь муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Под вопросами местного значения межпоселенческого характера понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (абз. 13 ч. 1 ст. 2).

Таким образом, вопросы местного значения межпоселенческого характера по охране окружающей среды (сельские поселения полномочиями в области охраны окружающей среды не наделены) осуществляются органами местного самоуправления района в пределах муниципального района, включающего в себя как поселения, так и межселенные территории, в связи с чем доводы администрации не могут повлечь освобождение ответчика от исполнения обязанности, возникшей в силу закона и отнесенной к предмету совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» вопрос создания современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда определен в качестве одного из приоритетных, подлежащих включению в перечень задач, подлежащих разрешению посредством разработки национального проекта в сфере экологии.

Во исполнение названного Указа Президента РФ президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24.12.2018 № 16) утвержден паспорт национального проекта «Экология». Ликвидация наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда определена среди целей национального проекта на период с 01.10.2018 по 31.12.2024.

Объекты, которые включены в реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, подлежат поэтапному софинансированию, направленному на их ликвидацию в рамках вышеуказанного федерального проекта, ключевой целью которого является уменьшение экологического ущерба, связанного с захоронением твердых бытовых отходов, снижение экологических рисков, связанных с объектами накопленного вреда окружающей среде.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии с п. 2 ст. 3.3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки государственная собственность на которые не разграничена, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования, который среди прочего несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки.

Согласно информации Комитета по управлению муниципальным имуществом муниципального образования «Братский район» от 13.10.2020 только в муниципальной собственности муниципального образования «Братский район» находится 428 земельных участков общей площадью 15 376,62 га.

Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность, и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (п. 1 ст. 80.1 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Подать заявление о постановке имущества на учет в качестве бесхозяйного может только орган местного самоуправления (ст. 225 ГК РФ).

Таким образом, организация работ и ликвидация накопленного экологического вреда объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся бесхозяйными, или находящихся в муниципальной собственности или на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

По общим правилам, определяемым Гражданским кодексом РФ, а также специальным законодательством, обязанности по ликвидации накопленного экологического вреда возлагаются на собственников этого вреда (ст. ст. 209, 210, 225, 226 ГК РФ, ст. ст. 8, 9, 10, 11 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», раздел 7 ФЗ «Об охране окружающей среды», глава 3 ФЗ «Об отходах производства и потребления»).

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Таким образом, органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления предоставлено право в равной мере, в рамках полномочий, осуществлять организацию работ и ликвидацию накопленного экологического вреда окружающей среде в зависимости от принадлежности территорий, на которых располагаются объекты накопленного вреда.

Согласно отчету о результатах проверки финансового обеспечения исполнения полномочий субъекта Российской Федерации в сферах экологии, охраны окружающей среды контрольно-счетной палаты Иркутской области от 31.12.2019 неоднозначность выбранной формы изложения «вправе» соответствующего правоположения снята в подзаконном акте - Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда № 542, утвержденных Правительством Российской Федерации 04.05.2018. Правилами сформулирована не возможность, а прямое предписание на выполнение действий по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Требования административного искового заявления об определении органом местного самоуправления уполномоченного комитета (отдела), либо должностного лица, о принятии расходных обязательств и определении порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным администрацией органом направлены на обеспечение реализации органом местного самоуправления закрепленных полномочий.

Таким образом, отсутствие нормативного регулирования в части не определения органом местного самоуправления уполномоченного комитета (отдела), либо должностного лица, осуществляющего функции по выявлению, оценке, организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде на местном уровне, влечет невозможность возникновения расходных обязательств и соответственно формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на осуществление полномочий, связанных объектами НВОЗ.

Факт непринятия нормативно-правового акта, регулирующего реализацию функций по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования создает правовой пробел и делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов, что исключает проведение необходимых процедур по категорированию таких объектов и определению приоритетных, подлежащих ликвидации в первоочередном порядке, а также препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в Российской Федерации, в том числе, определенной национальным проектом «Экология».

Неисполнение Администрацией МО «Братский район» норм федерального законодательства нарушает права Российской Федерации, Иркутской области, а также интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, право на которую гарантировано ст. 42 Конституции Российской Федерации.

Братский межрайонный природоохранный прокурор с учетом уточнений просил суд:

признать незаконным бездействие Администрации МО «Братский район», выразившееся в не определении уполномоченного комитета (отдела), либо должностного лица на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде на территории МО «Братский район»;

обязать Администрацию МО «Братский район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу определить уполномоченный комитет (отдел), либо должностное лицо на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде на территории МО «Братский район»;

признать незаконным бездействие Администрации МО «Братский район», выразившееся в не определении порядка реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде уполномоченным комитетом (отделом), либо должностным лицом органа местного самоуправления Братского района;

обязать Администрацию МО «Братский район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу определить порядок реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде уполномоченным комитетом (отделом), либо должностным лицом органа местного самоуправления Братского района;

обязать Администрацию МО «Братский район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить принятие расходных обязательств в отношении полномочий органа местного самоуправления Братского района по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде.

В судебном заседании заместитель Братского межрайонного природоохранного прокурора Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры Дзвониская М.Н., помощник Братского межрайонного природоохранного прокурора Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры Борейко Д.Г., действующие на основании прав по должности, административные исковые требования с учетом уточнений поддержали в полном объеме по доводам и основаниям, изложенным в административном иске, просили удовлетворить их в полном объеме.

Представитель административного ответчика Администрации МО «Братский район» Парсегова Г.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании заявленные Братским межрайонным природоохранным прокурором административные исковые требования с учетом уточнений, признала в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица Правительства Иркутской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом. Представитель заинтересованного лица Тюрина О.С., действующая на основании доверенности, представила письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя Правительства Иркутской области.

Суд, с учетом мнения заместителя Братского межрайонного природоохранного прокурора Дзвониской М.Н., помощника Братского межрайонного природоохранного прокурора Борейко Д.Г., представителя административного ответчика Парсеговой Г.В. в порядке ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица, обязательное участие которого в судебном заседании необходимым судом не признавалось, надлежащим образом извещенного о дате, времени и месте судебного заседания.

Выслушав заместителя Братского межрайонного природоохранного прокурора Дзвонискую М.Н., помощника Братского межрайонного природоохранного прокурора Борейко Д.Г., представителя административного ответчика Парсегову Г.В., исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статьей 42 Конституции Российской Федерации установлено право каждого на благоприятную окружающую среду.

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (ч. 1).

Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения; межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений; вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

В соответствии с пп. 9 п. 1 ст. 6 Устава муниципального образования «Братский район» к вопросам местного значения Братского района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Пунктом 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Аналогичные положения закреплены в п. 1 ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Статьей 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе принципа ответственности за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Согласно информационному письму директора Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского от 26.02.2020 муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления при ликвидации объектов накопленного экологического вреда окружающей среде, в Регистре муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области не обнаружено.

В судебном заседании установлено, что, поскольку Администрацией МО «Братский район» не реализуются полномочия по выявлению, оценке, учету и организации работ по ликвидации накопленного экологического вреда на территории муниципального образования, межрайонным природоохранным прокурором 30.06.2020 мэру Братского района было внесено представление, которое необходимо безотлагательно рассмотреть и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

Как следует из сообщения первого заместителя мэра Братского района от 03.08.2020, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде на межселенных территориях является правом администрации. Учитывая, что в п. Тынкобь и п. Хвойный Братского района территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, не имеется, а также принимая во внимание, что проживающего населения в данных населенных пунктах также не имеется, разрабатывать и принимать нормативный правовой акт об утверждении порядка по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на межселенных территориях МО «Братский район» нецелесообразно.

Согласно ст. 80.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (п. 1).

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (п. 3).

Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, который ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня поступления от органов, указанных в пункте 3 настоящей статьи, результатов выявления и оценки объектов накопленного вреда окружающей среде (п. 4).

В соответствии со ст. 80.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (п. 1).

Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды (п. 2).

Организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает в себя проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, его согласование и утверждение, проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, контроль и приемку выполненных работ (п. 3).

Порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 4).

Порядок ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде определен Правилами ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.04.2017 № 445.

В соответствии с п. 6 указанных Правил заявление о включении объекта в государственный реестр представляется заявителем в письменной форме в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Под заявителями в настоящих Правилах понимаются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, указанные в пункте 3 статьи 80.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (п. 5 Правил).

Порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде устанавливается Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 04.05.2018 № 542.

Согласно п. 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 № 26-П, поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, в целях наиболее эффективной ее реализации не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов государственной власти с органами местного самоуправления городских округов в пределах закрепленных за ними полномочий.

Как следует из отчета Контрольно-счетной палаты Иркутской области по результатам контрольного мероприятия «Проверка финансового обеспечения исполнения полномочий субъекта Российской Федерации в сферах экологии, охраны окружающей среды» области № 14/17-КМ от 31.12.2019, категория «накопленный вред окружающей среде» впервые появилась с принятием Федерального закона № 254-ФЗ от 03.07.2016 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Принятое федеральное законодательство не исключило неоднозначность положений о полномочиях органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по ликвидации накопленного экологического вреда не было четко определено. Так, не в виде конкретного предписания, а как возможность, право органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, закреплены их полномочия на выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Неоднозначность выбранной формы изложения соответствующего правоположения снята в подзаконном акте - Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, которыми сформулирована не возможность, а прямое предписание на выполнение действий по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Согласно ч. 9 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

К бюджетным полномочиям муниципальных образований в силу абз. 4 п. 1 ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации отнесено установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (п. 23 ст. 86 БК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, подготовленными ФБУ НЦПИ при Минюсте России, целью муниципального нормотворчества является принятие муниципальных актов, эффективно регулирующих правовые отношения в сфере местного самоуправления, отвечающих потребностям развития муниципальных образований, учитывающих общественные интересы, не противоречащих действующему законодательству, принятых в рамках компетенции органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, направленных на достижение определенных результатов.

Таким образом, ликвидация накопленного вреда окружающей среде относится к полномочиям органов местного самоуправления и субъекта РФ. На органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Вместе с тем, в судебном заседании установлено, и административным ответчиком не оспаривается, что Администрацией МО «Братский район» как исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельными государственными полномочиями, переданными федеральными законами и законами Иркутской области, до настоящего времени не определен уполномоченный комитет (отдел), либо должностное лицо на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде, не разработан нормативно-правовой акт, определяющий порядок реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде, а также не приняты расходные обязательства в отношении полномочий органа местного самоуправления Братского района по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде.

Данное бездействие по решению вопросов местного значения создает правовой пробел и делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов, что исключает проведение необходимых процедур по определению приоритетных объектов, подлежащих ликвидации в первоочередном порядке, а также препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Кроме того, бездействие административного ответчика влечет невозможность возникновения расходных обязательств и соответственно формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на осуществление полномочий, связанных с объектами накопленного вреда окружающей среде, в результате чего нарушатся интересы Российской Федерации, муниципального образования «Братский район», а также интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, право на которую гарантировано ст. 42 Конституции Российской Федерации.

В силу ч. ч. 3, 5 ст. 46 КАС РФ административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.

Суд не принимает признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит настоящему Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.

В соответствии со ст. 157 КАС РФ заявление о признании административного иска административным ответчиком, его представителем заносится в протокол судебного заседания и подписывается административным ответчиком, его представителем (ч. 1).

При допустимости совершения указанных распорядительных действий по данной категории административных дел суд разъясняет последствия признания административного иска (ч. 2).

В случае признания административным ответчиком административного иска и принятия его судом принимается решение об удовлетворении заявленных административным истцом требований (ч. 3).

Таким образом, оценивая в совокупности установленные по делу обстоятельства и перечисленные нормы закона, а также, учитывая, что представитель административного ответчика Парсегова Г.В., действующая на основании доверенности, административные исковые требования, заявленные Братским межрайонным природоохранным прокурором, признала в полном объеме, признание административного иска не противоречит закону, не нарушает права и законные интересы других лиц, суд считает возможным принять признание административного иска административным ответчиком, в связи с чем приходит к выводу об удовлетворении административных исковых требований Братского межрайонного природоохранного прокурора, заявленных в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, Муниципального образования «Братский район», неопределенного круга лиц, о признании незаконным бездействия Администрации МО «Братский район» в области охраны окружающей среды, выразившегося в не определении уполномоченного комитета (отдела), либо должностного лица на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде на территории МО «Братский район»; в не определении порядка реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде уполномоченным комитетом (отделом), либо должностным лицом органа местного самоуправления Братского района, возложении обязанностей устранить указанные нарушения, а также обеспечить принятие расходных обязательств в отношении полномочий органа местного самоуправления Братского района по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде.

Согласно ч. 9 ст. 227 КАС РФ, в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок.

В соответствии с ч. 2 ст. 178 КАС РФ при принятии решения суд при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения.

Суд, принимая во внимание характер и объем работ, которые необходимо произвести, значимость проведения установленных судом мероприятий, находит возможным, установить срок исполнения возложенных на административного ответчика обязанностей, указанный прокурором, - в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, полагая данный срок разумным и достаточным.

Руководствуясь ст. ст. 157, 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Принять от Администрации Муниципального образования «Братский район» признание административного иска Братского межрайонного природоохранного прокурора.

Административное исковое заявление Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, Муниципального образования «Братский район», неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования «Братский район» удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации муниципального образования «Братский район», выразившееся в не определении уполномоченного комитета (отдела), либо должностного лица на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде на территории муниципального образования «Братский район».

Обязать Администрацию муниципального образования «Братский район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу определить уполномоченный комитет (отдел), либо должностное лицо на реализацию функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде на территории муниципального образования «Братский район».

Признать незаконным бездействие Администрации муниципального образования «Братский район», выразившееся в не определении порядка реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде уполномоченным комитетом (отделом), либо должностным лицом органа местного самоуправления Братского района.

Обязать Администрацию муниципального образования «Братский район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу определить порядок реализации функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде уполномоченным комитетом (отделом), либо должностным лицом органа местного самоуправления Братского района.

Обязать Администрацию муниципального образования «Братский район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить принятие расходных обязательств в отношении полномочий органа местного самоуправления Братского района по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации накопленного экологического вреда окружающей среде.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Иркутский областной суд через Братский районный суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья М.А. Гапеевцева

Мотивированное решение изготовлено - 26.01.2021.