Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1408/2020 по административному исковому заявлению Нижнетагильского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрация города Нижний Тагил об обязании разработать нормативно-правовой акт,

установил:

19.06.2020 Нижнетагильский транспортный прокурор обратился в суд с исковым заявлением, в котором просил признать незаконной деятельность Администрации города Нижний Тагил по выдаче разрешений, регулирующих использование воздушного пространства над территорией города, а также обязать Администрацию города Нижний Тагил в течение 3 месяцев со дня вступления решения в законную силу разработать и принять нормативно-правовой акт, регулирующий выдачу разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над городом Нижний Тагил, а также посадку (взлет) на расположенные в границах города Нижний Тагил площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

В обоснование административного иска прокурор сослался на положения Воздушного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ), Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления (далее – Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ), Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11.03.2010, указав, что выдача разрешений и условий на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами производится соответствующими оперативными органами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации на основании разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Таким образом, выдача разрешений на выполнение указанной деятельности, является муниципальной услугой.

Однако, на территории городского округа Нижний Тагил, утвержденный нормативный правовой акт, регулирующий предоставление муниципальной услуги по использованию воздушного пространства над населенным пунктом, отсутствует, хотя за 2019 год и истекший период 2020 года администрацией города было выдано 12 разрешений на использование воздушного пространства над территорией городского округа город Нижний Тагил.

Представитель административного ответчика ФИО1 признал административные исковые требования в части возложения обязанности разработать и принять нормативно-правовой акт, регулирующий выдачу разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над городом Нижний Тагил, а также посадку (взлет) на расположенные в границах города Нижний Тагил площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

В части требований о признании незаконной деятельности Администрации города Нижний Тагил по выдаче разрешений, регулирующих использование воздушного пространства над территорией города требования не признал.

Заслушав объяснения представителя ответчика, сославшегося на Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 68-О, и указавшего, что сохраняющийся в течение длительного времени пробел в законодательном урегулировании не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан и организаций, прокурор заявил о частичном отказе от административных исковых требований в части требований о признании незаконной деятельности Администрации города Нижний Тагил по выдаче разрешений, регулирующих использование воздушного пространства над территорией города.

Определением суда от 13.07.2020 производство по делу прекращено в указанной части.

Заслушав административного истца и представителя административного ответчика, оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Обращаясь в суд, прокурор просит обязать ответчика принять нормативный правовой акт в сфере авиационной деятельности.

В силу п. 3 ч. 1. ст. 124 КАС РФ административное исковое заявление может содержать требования об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Административный ответчик признал данные требования.

Согласно ч. 3 ст. 46 КАС РФ административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.

В силу ч. 3 ст. 157 КАС РФ в случае признания административным ответчиком административного иска и принятия его судом принимается решение об удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Суд считает, что признание административным ответчиком административного иска подлежит принятию судом в связи со следуюшим.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с нормами ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации Правительством Российской Федерации 11.03.2010 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Федеральные правила).

Согласно ст. 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (п. 1). Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (п. 2).

В статье 32 Воздушного кодекса Российской Федерации закреплены понятие судна и его виды. Так, согласно данной норме воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

Воздушные судна подразделяются, в том числе на пилотируемое воздушное судно (воздушное судно, управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту), и на беспилотное воздушное судно (воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

В соответствии с разделом VI «Общие правила выполнения авиационных работ» Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128, проведение фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна, в том числе и беспилотных воздушных средств, относится к авиационным работам.

В соответствии со ст. 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства обеспечивается посредством безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Порядок использования воздушного пространства Российской Федерации, в том числе и пилотируемых и беспилотных воздушных судов Федеральными правилами.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства.

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 предусматривают, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов (пункт 49).

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16.01.2012 № 6 (далее - Федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенными пунктами пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

Нижнетагильским транспортным прокурором проведена проверка на предмет наличия у административного ответчика нормативно правового акта, устанавливающего порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства над городом Нижний Тагил. В результате данной проверки было установлено, что административного регламента, содержащего порядок обращения пользователей воздушного пространства и выдачи им соответствующего разрешения, у Администрации города Нижний Тагил нет. Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение демонстративных полетов воздушных судов, авиационных работ, парашютных прыжков, полетов беспилотных летательный аппаратов над населенным пунктом в Администрации города Нижний Тагил не разработан, что следует из ответа на запрос транспортного прокурора Главы города 28.05.2020.

Закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1).

Частью 1 ст. 12 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ также установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно ч. 1 ст. 13 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

В положениях данного закона закреплены понятия муниципальной услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Учитывая изложенное, а также установленное обстоятельство о том, что выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления, суд считает, что данное действие является муниципальной услугой.

Согласно ст. 2 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Таким образом, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над городом Нижний Тагил является обязанностью органа местного самоуправления.

Из содержания п.п. 7, 8, 12, 30 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения поселения относятся: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах сельского поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении.

Учитывая перечисленные в п. 49 Правил случаи, при которых соответствующее разрешение выдается органом местного самоуправления, принимая во внимание вышеуказанные и иные предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, а также Уставом муниципального образования полномочия, суд считает, что услуга, по разработке административного регламента предоставления которой заявлено прокурором, является муниципальной услугой, поскольку она связана с деятельностью органа местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к вопросам местного значения.

В силу закона административный ответчик как орган, осуществляющий предоставление муниципальной услуги, обязан предоставлять ее в соответствии с административным регламентом.

Данная обязанность Администрацией города Нижний Тагил не исполнена, что может повлиять на нарушении прав неопределенного круга лиц на предоставление муниципальной услуги и безопасное использование воздушного пространства.

В силу п. 1 ст. 11 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Пункт 7 ст. 11 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ устанавливает, что формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

В связи с этим суд находит требование прокурора о возложении обязанности разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

На основании изложенного, и руководствуясь ст.ст. 175-180, 227-228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд,

решил:

Административные исковые требования Нижнетагильского транспортного прокурора удовлетворить.

Обязать Администрацию города Нижний Тагил в течение 3 месяцев со дня вступления решения в законную силу разработать и принять нормативно-правовой акт, регулирующий выдачу разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над городом Нижний Тагил, а также посадку (взлет) на расположенные в границах города Нижний Тагил площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Свердловского областного суда в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Ленинский районный суд г. Нижнего Тагила Свердловской области.

Решение в окончательной форме принято 13 июля 2020 года.

Судья подпись Луценко В.В.

Копия верна

Судья Луценко В.В.