Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области к прокуратуре Ивановской области об оспаривании представления заместителя прокурора Ивановской области,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области (далее по тексту решения - Управление) обратилось в суд с административным иском к прокуратуре Ивановской области об оспаривании представления. Административный иск был мотивирован следующим. 30.06.2021 в Управление поступило представление заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. от 24.06.2021 № 7-35-2021 (далее по тексту решения - представление) об устранении нарушений законодательства о государственном контроле (надзоре). В представлении указано, что акты проверок ООО «Луксор» от 24.03.2021 и ООО «Иваново Геопроект» от 18.03.2021 в нарушение п. 6 ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту решения - ФЗ № 294) не содержат информации о дате и времени проверок. Данный вывод, по мнению административного истца, является ошибочным, так как согласно типовой форме акта проверки, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141, данный раздел заполняется в случае проведения проверок филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений юридического лица или при осуществлении деятельности индивидуального предпринимателя по нескольким адресам. Поскольку ООО «Луксор» и ООО «Иваново Геопроект» к указанным лицам не относились, раздел «дата и время проведения проверки» в указанных актах не заполнялся. Кроме того, в представлении указано, что в акте проверки от 23.03.2021 № 23, составленном в отношении ИП ФИО4, указаны данные о его месте жительства, что не соответствует ч. 2 ст. 16 ФЗ № 294. Поскольку указанная правовая норма, устанавливающая перечень сведений, которые необходимо отразить в акте проверки, не содержит указания на то, что данный перечень является закрытым, запрет на указание в акте проверки сведений о месте регистрации лица, в отношении которого составлен акт, действующим законодательством не предусмотрен, и подобные сведения позволяют идентифицировать данные о подконтрольном субъекте, следовательно, указание в акте проверки сведения о месте жительства индивидуального предпринимателя не противоречат закону. Также в качестве нарушений со стороны Управления в представлении указано, что в нарушение п. 5.1 ч. 2 ст. 14 ФЗ № 294 во вкладке «Обязательные требования, подлежащие проверке» Управлением не отражена информация по контрольно-надзорным мероприятиям (далее по тексту решения - КНМ) в отношении АО «Ресурсоснабжающая организация», ООО «ЭГГЕР ДРЕВПРОДУКТ ШУЯ», ООО «Ильинская межхозяйственная передвижная механизированная колонна», АО «Станкосистема»,, ООО «ЛОТОС», ООО «Луксор», ООО «Ивановская домостроительная компания», ИП ФИО4, ЗАО «Волжский альянс», ООО «Первая координата», ИП ФИО5, главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО6, ООО «ТехСтрой», ООО «СевЛесПил». Данный вывод, по мнению административного истца, также является ошибочным, поскольку правила формирования и ведения единого реестра проверок (далее по тексту решения - ЕРП), утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 г. № 415 (далее по тексту решения - Правила). Согласно п.п. а) п. 1 раздела 1 Приложения № 1 к указанным Правилам в раздел «Сведения о проверке» необходимо вносить информацию о подлежащих проверке обязательных требованиях и требованиях, установленных муниципальными правовыми актами. Данный раздел заполняется на основании данных, содержащихся в распоряжении о проверке. Как указано в представлении, оператор ЕРП для внесения таких сведений предусмотрел отдельную вкладку «Обязательные требования, подлежащие проверке», в которую и необходимо вносить информацию о наименовании нормативного правового акта и его реквизитах. Однако, ни один из приведенных в представлении нормативных правовых актов не содержит требований о внесении указанных сведений именно в указанную вкладку и именно посредством указания наименования нормативного правового акта и его реквизитов. В целях соблюдения требований ФЗ № 294 информация об обязательных требованиях, подлежащих проверке, вносилась Управлением в соответствующий раздел «Сведения о проверке» в том объеме, который содержался в распоряжениях о проверках. Также в представлении не указано, какие именно негативные последствия возникли вследствие нарушения Управлением закона. Внесение оспариваемого представления, являющегося, по мнению административного истца, неправомерным, негативным образом влияет на деловую репутацию Управления, являющегося территориальным органом федерального органа исполнительной власти, что нарушает его права и законные интересы. На основании изложенного административный истец просил признать представление заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. от 24.06.2021 № 7-35-2021 незаконным и отменить его.

В качестве заинтересованного лица к участию в деле был привлечен заместитель прокурора Ивановской области Романский Е.И.

В судебном заседании представители Управления поддержали заявленные требования, дополнительно пояснив, что сведения о месте жительства индивидуального предпринимателя, в отношении которого проводились КНМ, указываются в акте проверки для того, чтобы внести их в последующем в протокол об административном правонарушении, который составляется по результатам рассмотрения акта проверки и собранных материалов, в случае выявления признаков административного правонарушения, без чего невозможно привлечение лица к административной ответственности. Указание таких сведений не является нарушением Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Что касается указания во вкладке ЕРП «Обязательные требования, подлежащие проверке» наименования и реквизитов нормативного правового акта, на соблюдение требований которого проводится проверка, то закон не устанавливает такого требования, а руководство пользователя реестра ФГИС ЕРП, устанавливающее шаблоны данного реестра и порядок, а также последовательность их заполнения, не является основанием для внесения представления о нарушении закона. Также представитель Управления ФИО7 дополнительно указала на незаконность п. 3 представления от 24.06.2021, обязывающее Управление рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности.

Представители прокуратуры Ивановской области и заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. против удовлетворения требований Управления возражали по снованиям, изложенным в письменных возражениях, суть которых сводится к следующему. Ссылка административного истца на содержание типовой формы акта проверки, утвержденного приказом Минэкономразвития от 30.04.2009 № 141, в части, касающейся указания даты и времени проведения проверки, является несостоятельной, поскольку требования ФЗ № 294 по своей юридической силе выше положения ведомственного нормативного акта, принятого во исполнение указанного федерального закона. Кроме того, любая типовая форма является рекомендуемой и в неё могут вносится изменения и дополнения. Указание в акте проверки сведений о месте жительства индивидуального предпринимателя не соответствует не только норме ФЗ № 294, которая устанавливает исчерпывающий перечень сведений, которые указываются в акте проверки, но и положениям Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Функционалом ФГИС ЕРП предусмотрена возможность подкрепления документов, составленных в ходе проверки, к КНМ в системе, доступ к общедоступной информации, содержащейся в ЕРП, предоставляется неограниченному кругу лиц с момента внесения указанной информации в ЕРП путем размещения её в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Поэтому указание в акте проверки сведений, не предусмотренных ФЗ № 294, создает угрозу распространения персональных данных и может привести к ущемлению прав индивидуального предпринимателя на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Что касается заполнения вкладки «Обязательные требования, подлежащие проверке», то из положений Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 22.10.2020 № 1722 «О размещении и актуализации на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования», следует, что при указании сведений об обязательных требований, подлежащих проверке, указывается информация о наименовании нормативного правового акта и его реквизитах. Поэтому указание Управлением во вкладке «Правовые основания проведения КНМ» на проведение проверок земельного законодательства без указания на наименование и реквизиты конкретного нормативного правового акта, на соблюдение которого проводится КНМ, является неконкретным и представляет собой нарушение вышеуказанных требований законодательства. Поэтому оспариваемое представление является законным и обоснованным, в связи с чем в удовлетворении административного иска должно быть отказано <данные изъяты> Дополнительно представитель административного ответчика и заинтересованного лица Романского Е.И. ФИО3 пояснила, что прокуратурой Ивановской области проводилась проверка не правильности заполнения Управлением ФГИС ЕРП, оператором которой является Генеральная прокуратура Российской Федерации, а соблюдение требований законодательства при внесении сведений в реестр проверок. При этом порядок и последовательность действий (их алгоритм), которые необходимо совершить для внесения всех необходимых сведений в ЕРП, указан в руководстве пользователя, разработанном оператором ФГИС и направленном, в том числе Управлению. В том числе в указанном руководстве имеется шаблон КНМ, в котором предусмотрена вкладка «Обязательные требования, подлежащие проверке», куда помимо формулировки требования должны быть занесены наименование нормативного правового акта, его номер и дата (реквизиты). Поэтому заполнение данной вкладки в соответствии с указаниями руководства пользователя является для Управления обязательным. Поскольку сотрудниками Управления, осуществлявшими внесение в ЕРП сведений о проводимых КНМ, данные сведения в соответствующую вкладку внесены не были, заместитель прокурора обоснованно указал на это в своем представлении как на нарушение требований законодательства, подлежащее устранению.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив и оценив письменные доказательства, представленные сторонами, суд приходит к выводу о частичной обоснованности требований Управления.

В соответствии с ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту решения - КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, орган, наделенного государственными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие оспариваемого решения; порядок принятия оспариваемого решения; основания для принятия оспариваемого решения; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. При этом обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1) и 2) части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3) и 4) части 9 настоящей статьи на административного ответчика.

24.06.2021 в адрес Управления заместителем прокурора области Романским Е.И. на основании ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» внесено представление об устранении нарушений законодательства о государственном контроле (надзоре). Как следует из содержания названного представления <данные изъяты> основанием для его внесения послужили выявленные прокурором нарушения ФЗ № 294 при составлении актов о результатах проверок и заполнения сведений в ЕРП при осуществлении функций государственного контроля (надзора) а именно: отсутствие в актах проверок ООО «Луксор» от 24.03.2021 № 1 и ООО «Иваново Геопроект» от 18.03.2021 № 3 информации о дате и времени проведения проверки; указание в акте проверки от 23.03.201 № 23 в отношении индивидуального предпринимателя ФИО4 данных о его месте жительства (город, улица, дом и номер квартиры). Также заместителем прокурора Ивановской области было указано на такое нарушение Управлением законодательства, как неисполнение требований ФЗ № 294 при заполнении сведений в ФГИС ЕРП при осуществлении государственного контроля (надзора), а именно – неотображение во вкладке «Обязательные требования, подлежащие проверке» информации о КНМ (наименовании нормативного правового акта и его реквизитах) в отношении АО «Ресурсоснабжающая организация», ООО «ЭГГЕР ДРЕВПРОДУКТ ШУЯ», ООО «Ильинская межхозяйственная передвижная механизированная колонна», АО «Станкосистема»,, ООО «ЛОТОС», ООО «Луксор», ООО «Ивановская домостроительная компания», ИП ФИО4, ЗАО «Волжский альянс», ООО «Первая координата», ИП ФИО5, главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО6, ООО «ТехСтрой», ООО «СевЛесПил».

Представителями административного истца не оспаривались полномочия заместителя прокурора Ивановской области на принятие решения в форме представления и порядок принятия оспариваемого представления.

Предметом настоящего спора являлась обоснованность представления от 24.06.2021 и соответствие его содержания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а именно - положениям ФЗ № 294 и принятым в целях его исполнения иным нормативным правовым актам.

В соответствии с ч.1 ст. 16 ФЗ № 294 по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, к каковым в силу постановления Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 относится и Управление, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Как устанавливает п. 6) ч. 2 ст. 16 ФЗ № 294 в акте проверки должностного лица органа государственного контроля (надзора) указываются дата, время, продолжительность и место проведения проверки.

Из содержания актов проверок в отношении ООО «Луксор» от 24.03.2021 № 1 и в отношении ООО «Иваново Геопроект» от 18.03.2021 № 3 следует, что они составлены в соответствии с типовой формой, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141, графа «Дата и время проведения проверки» в обоих актах не заполнена <данные изъяты> В типовой форме в указанной графе имеется подстрочный комментарий следующего содержания «заполняется в случае проведения проверок филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений юридического лица или при осуществлении деятельности индивидуального предпринимателя по нескольким адресам». Однако, по мнению суда указанный комментарий не дает должностному лицу, составляющему акт проверки, право не заполнять эту графу и не вносить в неё сведения о дате и времени проведения проверки, если таковая проводится по одному адресу регистрации (месту нахождения) юридического лица или индивидуального предпринимателя, поскольку иное бы приводило к неопределенности информации, касающейся проведенного КНМ. Поэтому суд, соглашаясь с доводом административного ответчика о том, что юридическая сила Федерального закона превалирует над юридической силой нормативного правового акта органа исполнительной власти Российской Федерации, полагает, что неверное толкование Управлением положений ведомственного нормативного правового акта во взаимосвязи с положениями Федерального закона повлекло за собой нарушение требований ФЗ № 294.

В акте проверки от 23.03.2021 № 23, составленном в отношении индивидуального предпринимателя ФИО4, помимо его фамилии, имени и отчества, был указан его адрес (место нахождения) – <адрес>, то есть сведения о месте жительства указанного физического лица <данные изъяты>

Пункт 5) ч. 2 ст. 16 ФЗ № 294 устанавливает перечень сведений, которые указываются в акте проверки в отношении проверяемого лица: наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки. Требований об указании в акте проверки сведений о месте жительства индивидуального предпринимателя, являющегося субъектом проверки, закон не содержит. Довод представителя административного истца о том, что указанные сведения необходимы для дальнейшего решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении и составления соответствующего протокола, является несостоятельным и не оправдывает необходимость указания таких сведений в акте проверки, поскольку требования к составлению протокола по делу об административном правонарушении регулируются положениями закона, относящегося к иной отрасли права и устанавливаются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту решения - КоАП РФ). Поэтому применение Управлением правовых норм иного отраслевого регулирования в данном случае суд считает неоправданным и влекущим за собой угрозу нарушения положений Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных».

Поэтому суд считает, что вышеуказанные нарушения законодательства о государственном контроле (надзоре), указанные в представлении от 24.06.2021, действительно были допущены Управлением и в этой части оспариваемое представление является обоснованным и правомерным.

Относительно той части представления, которая касается заполнения сведений в ФГИС ЕРП, то суд при её оценке руководствуется следующим.

Статьей 13.3 ФЗ № 294 установлено, что в целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов создается единый реестр проверок. Единый реестр проверок является федеральной государственной информационной системой (ФГИС ЕРП). Оператором единого реестра проверок является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Также названная статья определяет состав общедоступной информации, размещение которой оператор должен обеспечивать на специализированном сайте в сети Интернет. Таким образом, ответственность за внесение в ФГИС ЕРП общедоступной информации возложена на Генеральную прокуратуру Российской Федерации в данном случае в лице прокуратуры Ивановской области.

В оспариваемом представлении указано, что оператором ЕРП обеспечено размещение на специализированном сайте, в том числе сведений об обязательных требованиях, подлежащих проверке, предусмотренных п. 5.1 ч. 2 ст. 14 ФЗ № 294. При этом из содержания указанного пункта правовой нормы следует, что он устанавливает сведения, которые подлежат указанию в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки. При этом требований об указании в распоряжении наименования нормативного правового акта и его реквизитах закон не устанавливает. Не устанавливают таких требований и Правила формирования и ведения ЕРП. Ссылки на руководство пользователя, разработанное оператором в целях установления алгоритма действий при заполнении ЕРП (л.д. 124-138), правового значения не имеют и не свидетельствуют о нарушении Управлением требований законодательства, поскольку руководство не является нормативным правовым актом и обязательной силой не обладает. Поэтому несоблюдение органом государственного контроля (надзора) порядка заполнения ЕРП (внесения в него сведений), установленного руководством пользователя, не может быть расценено судом как нарушение действующего законодательства. В связи с изложенным суд считает, что оспариваемое представление в части указания на неотображение Управлением информации по КНМ в отношении АО «Ресурсоснабжающая организация», ООО «ЭГГЕР ДРЕВПРОДУКТ ШУЯ», ООО «Ильинская межхозяйственная передвижная механизированная колонна», АО «Станкосистема»,, ООО «ЛОТОС», ООО «Луксор», ООО «Ивановская домостроительная компания», ИП ФИО4, ЗАО «Волжский альянс», ООО «Первая координата», ИП ФИО5, главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО6, ООО «ТехСтрой», ООО «СевЛесПил» является необоснованным и не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим отношения по осуществлению государственного контроля (надзора).

Суд считает, что представлением от 24.06.2021 в указанной части нарушены права и законные интересы административного истца. Требование об устранение нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), которое содержится в представлении, вынесенном в адрес территориального органа федерального органа исполнительной власти, каковым является Управление, несомненно негативным образом влияет на его деловую репутацию, которая в силу ст. 150 ГК РФ является нематериальным благом, принадлежащим юридическому лицу в силу закона. Кроме того, требование прокурора о внесении в ЕРП соответствующей информации, изложенное в представлении, носит обязательный характер для исполнения, поскольку буквальное толкование ст. 24 Закона о прокуратуре обязывает лицо, в адрес которого внесено представление, в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений. За неисполнение этого требования указанное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, следующие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 этого Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 этого Закона (п. 3 ст. 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24). Поэтому внесение прокурором представления влечет за собой обязательность его исполнения под угрозой применения мер административной ответственности. Если такое представление является незаконным, это может повлечь за собой необоснованное привлечение лица, в отношении которого оно вынесено, к административной ответственности.

В то же время, требование заместителя прокурора, изложенное в п. 3 представления от 24.06.2021, о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности само по себе не является незаконным, поскольку применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и последний вправе, рассмотрев данный вопрос на основании представления, разрешить его по своему усмотрению. Поэтому в данной части оснований для признания представления незаконным суд не усматривает.

Поскольку суд не наделен полномочиями по отмене представлений, внесенных прокурором, требование административного истца об отмене оспариваемого представления судом удовлетворено быть не может, а защита прав и законных интересов административного истца осуществляется посредством установления факта незаконности представления от 24.06.2021 в определенной его части.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области об оспаривании представления заместителя прокурора Ивановской области удовлетворить частично.

Признать представление заместителя прокурора Ивановской области Романского Евгения Ивановича от 24 июня 2021 года № 7-35-2021 незаконным в части неотображения информации по контрольно-надзорным мероприятиям в отношении АО «Ресурсоснабжающая организация», ООО «ЭГГЕР ДРЕВПРОДУКТ ШУЯ», ООО «Ильинская межхозяйственная передвижная механизированная колонна», АО «Станкосистема»,, ООО «ЛОТОС», ООО «Луксор», ООО «Ивановская домостроительная компания», ИП ФИО4, ЗАО «Волжский альянс», ООО «Первая координата», ИП ФИО5, главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО6, ООО «ТехСтрой», ООО «СевЛесПил» во вкладке «Обязательные требования, подлежащие проверке» Федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок».

В удовлетворении административного иска в остальной части отказать.

Решение может быть обжаловано в Ивановский областной суд через Октябрьский районный суд города Иваново в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Пророкова М.Б.

В соответствии со ст. 177 КАС РФ мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГГГ.