Гражданский кодекс часть 1

Зиминский городской суд Иркутской области всоставе судьи Гоголь Ю.Н., при секретаре Шепшилей Н.Н., с участием представителя административного истца Сыманович Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Зиминского районного муниципального образования к Министерству имущественных отношений Иркутской области, советникам отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в Управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений Иркутской области Румянцеву Е.В., Жигулину М.В. о признании незаконным предписания,

установил:

Административный истец администрация <адрес> муниципального образования обратилась в суд с административным иском к Министерству имущественных отношений <адрес> о признании незаконным предписания.

В обоснование административного иска указано, что на основании распоряжения министра имущественных отношений <адрес>С.В.А.№ от **.**.** в период с **.**.** по **.**.** заинтересованным лицом в лице должностных лиц отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений <адрес> Румянцева Е.В., Жигулина М.В. была проведена выездная плановая проверка по выполнению заявителем обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. По результатам проверки составлен акт от **.**.**№, в котором были указаны следующие нарушения: 1) отсутствие актуального паспорта безопасности <адрес> муниципального образования (с учетом изменения пятилетних значений показателей); 2) отсутствие в ЕДДС <адрес> муниципального образования пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, комплекса средств автоматизации ЕДДС; 3) несопряжение местной системы оповещения <адрес> муниципального образования технически и программно с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. На основании указанного выше акта заявителю выдано предписание № от **.**.** по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в срок до **.**.**, а именно: 1) разработать и утвердить актуальный паспорт безопасности <адрес> муниципального образования (с учетом изменения пятилетних значений показателей); 2) организовать в ЕДДС <адрес> муниципального образования пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения, а также комплекс средств автоматизации ЕДДС; 3) организовать сопряжение местной системы оповещения <адрес> муниципального образования технически и программно с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Заявитель считает предписание заинтересованного лица в части пунктов 2 и 3 незаконным и необоснованным, поскольку оно противоречит Федеральному закону от **.**.** № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлению Правительства РФ от **.**.**№ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», приказу Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии РФ от **.**.**№-ст «Об утверждении национального стандарта», Положению о системах оповещения населения, утвержденному приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от **.**.**№, и нарушает права и законные интересы заявителя. Во исполнение п.11 Постановления Правительства РФ от **.**.**№ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», п.п. 3.8, 3.9 Приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии РФ от **.**.**№-ст «Об утверждении национального стандарта», постановлением администрации <адрес> муниципального образования № от **.**.** при муниципальном казенном учреждении «<адрес> муниципального образования по решению вопросов гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций», учредителем которого является заявитель, создана Единая дежурно-диспетчерская служба <адрес> муниципального образования (далее - ЕДДС ЗРМО). Для реализации функций единой диспетчерской службы в соответствии с требованиями действующего законодательства МКУ «Служба ЗРМО по ГО и ЧС» **.**.** заключено соглашение № с муниципальным казенным учреждением «Единая дежурно-диспетчерская служба Зиминского городского муниципального образования» (далее - МКУ ЕДДС ЗГМО»). Соглашение заключено на неопределенный срок (бессрочно). В соответствии с заключенным соглашением о взаимодействии от **.**.**№ МКУ «ЕДДС ЗГМО» обязуется в режиме повседневной деятельности осуществлять круглосуточное дежурство в целях готовности к экстренному реагированию на угрозу возникновения или возникновение ЧС (происшествий) на территории <адрес> муниципального образования с использованием пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, комплекса средств автоматизации ЕДДС, принадлежащих МКУ «ЕДДС ЗГМО». Обязательством со стороны МКУ «ЕДДС ЗРМО», согласно заключенному соглашению, является оформление трудовых отношений (внешнее совместительство) с пятью оперативными дежурными МКУ «ЕДДС ЗГМО». Факт наличия у МКУ «ЕДДС ЗГМО» пункта управления, средств связи, оповещения и автоматизации управления подтверждается Уставом МКУ «ЕДДС ЗГМО» (п. 3.1) и договором о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления от **.**.**№. Пункт управления, средства связи, оповещения и автоматизации управления в полном объеме используются для реализации функций ЕДДС ЗРМО в соответствии с требованиями законодательства на основании заключенного соглашения о взаимодействии от **.**.**№. Предписывая заявителю устранить выявленные нарушения путем выполнения мероприятий по организации в ЕДДС ЗРМО пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, а также комплекса средств автоматизации ЕДДС, заинтересованное лицо не обосновывает, в чем конкретно выражена эта организация. Пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения, комплекс средств автоматизации ЕДДС организован в ЕДДС ЗРМО путем заключения соглашения о взаимодействии с МКУ «ЕДДС ЗГМО» от **.**.**№. Соответственно, ЕДДС ЗРМО в полной мере выполняются требования, предусмотренные пунктом 3.9 Приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии РФ от **.**.**№-ст «Об утверждении национального стандарта». Кроме того, необоснованность требования заинтересованного лица обусловлена и тем, что распоряжением Министерства имущественных отношений <адрес> от **.**.**№/и Единой дежурно-диспетчерской службе <адрес> и <адрес> согласован для передачи в безвозмездное пользование комплекс средств автоматизации. Таким образом, Министерством имущественных отношений <адрес>, проводившим выездную плановую проверку заявителя, после окончания данного контрольного мероприятия, по результатам которого заявителю выдано предписание, передается заявителю имущество (комплекс средств автоматизации) с учетом соглашения о взаимодействии от **.**.**№, так как комплекс средств автоматизации передается не конкретно ЕДДС ЗГМО или ЕДДС ЗРМО, а единой дежурно-диспетчерской службе <адрес> и <адрес>. Факт выполнения ЕДДС ЗРМО своих функций в соответствии с требованиями, предъявленными действующим законодательством РФ, в части организации в ЕДДС ЗРМО пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, а также комплекса средств автоматизации ЕДДС подтверждает и акт готовности к применению региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны и информирования населения <адрес> об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций и муниципальных систем оповещения населения в 2018 году от **.**.** (п.19 акта), составленный при участии представителя заинтересованного лица - начальника отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений <адрес>М.И.О. Постановлением администрации <адрес> муниципального образования от **.**.**№ «О системе оповещения и информирования населения <адрес> об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, а также об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий» создана местная система оповещения. Учитывая положения п.6.45 «СП 165.1325800.2014. Свод правил. Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП **.**.**-90», утвержденных Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от **.**.**№/пр, местная система оповещения должна быть сопряжена с региональной системой оповещения, установка которой является обязательством вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и только при наличии на территории потенциально опасных объектов, местная система оповещения сопрягается с локальной системой оповещения. На территории <адрес> муниципального образования потенциально опасные объекты отсутствуют, что подтверждается актом состояния местной автоматизированной системы оповещения гражданской обороны (МАСЦО ГО) и информирования населения <адрес> муниципального образования от **.**.** (пункт 4 акта). Региональная система оповещения (автоматизированная система централизованного оповещения гражданской обороны <адрес> - АСЦО ГО населения <адрес>), созданная на базе комплекса технических средств оповещения П-166М, сопряжена с местной системой оповещения (МАСЦО ГО), что подтверждается актом готовности к применению региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны и информирования населения <адрес> об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций и муниципальных систем оповещения населения в 2018 г. от **.**.** (пункт 19 акта). Требования о сопряжении систем оповещения населения вышестоящего уровня с системами оповещения населения нижестоящего уровня установлены Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от **.**.** N 705/пр «СП 165.1325800.2014. Свод правил. Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП **.**.**-90» в отношении вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которым является Главное управление МЧС России по <адрес>. Эксплуатационно-техническое обслуживание такой системы оповещения населения регулируется Приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от **.**.**№ «Об утверждении Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения» и также не относится к полномочиям органов местного самоуправления. Согласно действующему законодательству, регулирующему вопросы оповещения населения, к полномочиям органов местного самоуправления (ст.11 Федерального закона № 68-ФЗ) относится создание и поддержание в постоянной готовности муниципальных систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях. Требований о сопряжении местной системы оповещения технически и программно с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления, законодательством не установлено. Таким образом, требования п. 4 главы 1 Положения о системах оповещения населения, утвержденное приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от **.**.**№, администрацией <адрес> муниципального образования в лице ЕДДС ЗРМО выполняются в полном объеме. Факт отсутствия технического и программного сопряжения местной системы оповещения <адрес> муниципального образования с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций заинтересованным лицом не подтвержден и законодательно не обоснован. Постановлением о назначении административного наказания от **.**.**, вынесенного мировым судьей, по результатам выездной плановой проверки по выполнению заявителем обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, вменяемое административное правонарушение, выразившееся в несопряжении местной системы оповещения <адрес> муниципального образования технически и программно с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, исключено из объема предъявленного заявителю обвинения. Административный истец просит признать незаконным и отменить предписание № от **.**.** в части пунктов 2 и 3.

В судебном заседании представитель административного истца Сыманович Е.В., действующая на основании доверенности № от **.**.**, административные исковые требования поддержала по основаниям, изложенным в административном иске, просила их удовлетворить, в дополнение пояснив, что после передачи в 2014 <адрес> городскому муниципальному образованию технических средств управления, связи и оповещения, и зная, что у этого муниципального образования имеется всё необходимое для осуществления деятельности ЕДДС, они заключили соглашение о взаимодействии № от **.**.**. Таким образом, пункт управления, технические средства связи, а также комплекс автоматизации в ЕДДС <адрес> организован путем заключения соглашения о взаимодействии и привлечения средств автоматизации Зиминского городского муниципального образования для того, чтобы ЕДДС <адрес> функционировала и обеспечивала оповещение как руководящего состава, так и населения. Поскольку понятие «организовать» в законодательстве официально не существует, в предписании расшифровки нет, поэтому требование п.3.9 Национального стандарта исполнено администрацией <адрес> муниципального образования именно таким образом. Кроме того, в 2014 г. этот комплекс средств стоил более 4,5 млн. рублей, сейчас дороже, у администрации <адрес> муниципального образования таких средств нет. И учитывая, что администрация <адрес> муниципального образования и администрация Зиминского городского муниципального образования находятся в одном здании, приобретать еще один комплекс средств, помещение, организовывать ещё одну ЕДДС нецелесообразно. Прямого запрета на заключение соглашений о взаимодействии в рамках гражданско-правовых отношений законодательством не предусмотрено. При этом в указанном соглашении предусмотрены взаимные обязанности сторон. По пункту 3 предписания представитель истца считает, что не конкретизирован объем нарушений, что влечет неясность его выполнения, а в отзыве должностных лиц указано совершенно другое толкование, нежели в самом предписании. В предписании указано на обязанность административного истца организовать сопряжение местной системы оповещения с системами оповещения всех уровней, то есть то есть административные ответчики подразумевают, что администрация должна сделать сопряжение с федеральной, межрегиональной и региональными уровнями системы, однако такая обязанность законодательством не предусмотрена.

Представитель административного ответчика Министерства имущественных отношений <адрес>Е.А.П., действующий на основании доверенности от **.**.**, в судебное заседание не явился, о месте и времени его проведения был уведомлен надлежащим образом, представил письменный отзыв, в котором просил в удовлетворении административных исковых требований отказать, указав, что органом, обеспечивающим реализацию полномочий <адрес> по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, гражданской обороне является ОГКУ «Центр ГО и ЧС». В соответствии с информацией ВрИО начальника ОГКУ «Центр ГО и ЧС» З.Г.А., технические средства управления, связи и оповещения в <адрес>ное муниципальное образование не передавались. В соответствии с приложением № к распоряжению Министерства имущественных отношений <адрес> от **.**.**№/и «О передаче имущества, находящегося в государственной собственности <адрес>, в муниципальную собственность муниципальных образований <адрес>», технические средства управления, связи и оповещения, комплексы средств автоматизации ЕДДС на общую сумму 4 777 802, 98 рублей переданы Зиминскому городскому муниципальному образованию. Таким образом, документально подтвержден факт отсутствия в ЕДДС администрации <адрес> МО пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, а также комплекса средств автоматизации ЕДДС. В соответствии с пунктами «л», «н» ч. 2 ст. 11 Федерального закона от **.**.** № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и с учетом требований Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления также в полной мере должны участвовать в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112», осуществлять сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией. В соответствии с п. 11 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от **.**.**№ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», пунктами 2.1.1, 3.1 Национального стандарта РФ «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения. ГОСТ Р **.**.**-2016», сбор и обмен информацией должен осуществляться через органы повседневного управления - единые дежурно-диспетчерские службы. При этом, согласно ч.4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Соглашение о взаимодействии № от **.**.** между МКУ «ЕДДС ЗГМО» и МКУ «Служба ЗРМО по ГО и ЧС» не отвечает указанным требованиям законодательства. Местная система оповещения <адрес> муниципального образования технически и программно не сопряжена с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в нарушение Положения о системах оповещения населения, утвержденного Приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства культуры и массовых коммуникация РФ от **.**.**№ «Об утверждении положения о системах оповещения населения». В соответствии с п. 4 гл. I указанного Положения, система оповещения на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования). С учетом показателей <адрес> (территория около 7 000 кв.км, 12 сельских поселений, более 50 населенных пунктов) местная система оповещения должна охватывать всю указанную территорию.

Привлеченные определением суда от **.**.** к участию в деле в качестве административных соответчиков должностные лица - советники отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в Управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений <адрес> Румянцев Е.В., Жигулин М.В. в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения были уведомлены надлежащим образом, представили письменный отзыв, в котором просили о рассмотрении дела в их отсутствие, к ранее представленному административным ответчиком письменному отзыву дополнили, что ссылка истца на распоряжение Министерства имущественных отношений <адрес>№/и от **.**.** о передаче в безвозмездное пользование комплекса средств автоматизации в единую ДДС <адрес> и <адрес> не может быть принята во внимание в связи с тем, что относится к техническим моментам функционирования ЕДДС на территории всего <адрес>. Кроме того, фактически такого органа или юридического лица - ЕДДС <адрес> и <адрес> не зарегистрировано. Более того, **.**.** за № в Министерство имущественных отношений <адрес> поступило письмо мэра <адрес>, в котором Н.Н.В. просит содействия в обеспечении муниципального образования техническими средствами управления, связи и оповещения, комплексами средств автоматизации ЕДДС, так как местный бюджет не располагает денежными средствами на эти цели. Фактически, ЕДДС <адрес> МО, в некотором смысле, существует только в документальном виде. Заключение гражданско-правовых соглашений между разными органами местного самоуправления, касающихся работы ЕДДС, не предусмотрено действующим законодательством. Имеется только возможность, указанная в ч.4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Более того, соглашение № от **.**.** между МКУ «ЕДДС ЗГМО» и МКУ «Служба ЗРМО по ГО и ЧС» является соглашением о взаимодействии и не предусматривает для сторон передачу-получение прав и обязанностей, переход какого-либо имущества в собственность, аренду, ответственности сторон, то есть по сути является декларативным. В соответствии с Положением о системах оповещения населения, утвержденным Приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства культуры и массовых коммуникация РФ от **.**.**№, указанная в предписании обязанность <адрес> муниципального образования технически и программно связать местную систему оповещения с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в большей степени касается невыполненной обязанности администрации <адрес> МО организовать местную систему оповещения на территории всего своего муниципального образования, в том числе и в сельских поселениях, которые входят в район. С учетом показателей <адрес>, территория около 7 000 кв.км., 12 сельских поселений, более 50 населенных пунктов, местная система оповещения <адрес> муниципального образования должна охватывать всю указанную территорию и доводить соответствующие сигналы до всего проживающего населения. Именно об этом шла речь в ходе проверки, и поэтому администрация <адрес> МО соглашалась с проверяющими лицами при подписании акта проверки, предписания.

При таких обстоятельствах суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся административных ответчиков на основании ч.6 ст.226 КАС РФ.

Выслушав представителя административного истца, исследовав материалы дела, оценив относимость, допустимость, достоверность представленных доказательств, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу ч.4 ст.14, п.п.7, 21 ч.1 ст.15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон, а финансовые обязательства, возникающие в связи с решением данных вопросов, исполняются за счет средств местных бюджетов (ст.18 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Органы местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность организуют мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в рамках предоставленных им полномочий и осуществляют финансирование данных мероприятий, а также создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункты "г" и "з" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Согласно статье 4 названного выше Федерального закона, Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

В соответствии с ч.1 ст.4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, органы управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются на каждом уровне функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включают в себя координационные органы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, постоянно действующие органы управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органы повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в соответствии с п.11 которого органами повседневного управления единой системы на муниципальном уровне являются создаваемые в установленном порядке единые дежурно-диспетчерские службы (далее - ЕДДС) муниципальных образований, а также дежурно-диспетчерские службы и другие организации (подразделения), создаваемые органами местного самоуправления.

Таким образом, по смыслу приведенных норм права органы местного самоуправления в целях защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создают органы повседневного управления в форме ЕДДС муниципальных образований.

В судебном заседании установлено и подтверждено материалами дела, что на территории Зиминского районного муниципального образования в соответствии с постановлением мэра от 12.05.2010 №465 создана единая дежурно-диспетчерская служба (ЕДДС) Зиминского районного муниципального образования при муниципальном учреждении «Служба Зиминского районного муниципального образования по решению вопросов гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций» и утверждено Положение о ЕДДС. В соответствии с п.1, 1.2 Положения, целью создания ЕДДС является повышение готовности администрации и служб Зиминского районного муниципального образования (далее - МО) к реагированию на угрозу или возникновение чрезвычайных ситуаций, эффективности взаимодействия привлекаемых сил и средств муниципальных служб при их совместных действиях по предупреждению и ликвидации ЧС. ЕДДС является органом повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), центральным звеном объединенной системы оперативно-диспетчерского управления МО в чрезвычайных ситуациях и предназначена для повышения готовности органов управления и служб МО к реагированию на угрозу или возникновение ЧС, эффективности взаимодействия привлекаемых сил и средств служб МО при совместных действиях по предупреждению ЧС.

На основании распоряжения Министра имущественных отношений № от **.**.** должностными лицами отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в Управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений <адрес> Румянцевым Е.В. и Жигулиным М.В. проведена плановая выездная проверка выполнения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций администрацией <адрес> муниципального образования, в ходе которой установлено, что в нарушение п.3.9 "ГОСТ Р 22.7.01-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения", утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 29.06.2016 N 723-ст, в ЕДДС Зиминского районного муниципального образования отсутствует пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения, а также комплекс средств автоматизации ЕДДС.

Согласно п.3.8 "ГОСТ Р 22.7.01-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения", утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 29.06.2016 N 723-ст, ЕДДС создается на штатной (за счет дополнительной численности органа управления, при котором она создается) или нештатной основе (за счет привлечения на дежурство должностных лиц существующих органов управления).

ЕДДС муниципального образования должна включать в себя дежурно-диспетчерский персонал, пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения, а также комплекс средств автоматизации ЕДДС (п.3.9 ГОСТ Р 22.7.01-2016).

Во исполнение требований вышеуказанного законодательства с целью реализации функций ЕДДС 16.02.2015 МКУ «Служба Зиминского районного муниципального образования по решению вопросов гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций» с МКУ «Единая дежурно-диспетчерская служба Зиминского городского муниципального образования» было заключено соглашение о взаимодействии №177, предметом которого является оказание МКУ «ЕДДС ЗГМО» содействия в повышении готовности органов местного самоуправления Зиминского районного муниципального образования и МКУ «Служба ЗРМО по ГО и ЧС» к реагированию на угрозы возникновения или возникновение ЧС (происшествий), эффективности взаимодействия привлекаемых сил и средств, в том числе экстренных оперативных служб, организаций (объектов), при их совместных действиях по предупреждению и ликвидации ЧС (происшествий), а также обеспечение исполнения полномочий органами местного самоуправления Зиминского районного муниципального образования по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий Зиминского районного муниципального образования от ЧС, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

В рамках настоящего соглашения ЕДДС ЗГМО обязалась: п.2.1.1 взаимодействовать со всеми дежурно-диспетчерскими службами экстренных оперативных служб и организаций (объектов) Зиминского районного муниципального образования независимо от форм собственности по вопросам сбора, обработки и обмена информацией о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (происшествиях) и совместных действий при угрозе возникновения или возникновении ЧС (происшествий) на территории Зиминского районного муниципального образования; 2.1.2 принимать и передавать сигналы оповещения ГО от вышестоящих органов управления, сигналов на изменение режимов функционирования муниципальных звеньев территориальной подсистемы РСЧС, принимать сообщения о ЧС (происшествиях) от населения Зиминского районного муниципального образования и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Зиминского районного муниципального образования, оперативного доведения данной информации до соответствующих ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), координации совместных действий ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), оперативного управления силами и средствами соответствующего звена территориальной подсистемы РСЧС, оповещения руководящего состава муниципального звена Зиминского районного муниципального образования и населения Зиминского районного муниципального образования об угрозе возникновения или возникновении ЧС (происшествий); 2.1.3 осуществлять взаимодействие с центром управления в кризисных ситуациях главного управления МЧС России по Иркутской области, подразделениями органов государственной власти и органами местного самоуправления Зиминского районного муниципального образования; 2.1.4. регистрировать и документировать все входящие и исходящие сообщения, вызовы от населения, обобщать информацию о произошедших ЧС (происшествиях) (за сутки дежурства), ходе работ по их ликвидации и представление соответствующих донесений (докладов) по подчинённости, формирование статистических отчетов по поступившим вызовам; 2.1.5 реагировать на вызовы (сообщения о происшествиях), поступающие через единый номер «112» и контролировать результаты реагирования; 2.1.6. анализировать и оценивать достоверность поступившей информации, доводить ее до ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), в компетенцию которой входит реагирование на принятое сообщение; 2.1.7. обрабатывать и анализировать данные о ЧС (происшествии), определять ее масштаб и уточнять состав ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), привлекаемых для реагирования на ЧС (происшествие), оповещать их о переводе в соответствующие режимы функционирования; 2.1.8 собирать, оценивать и контролировать данные обстановки, принятые меры по ликвидации ЧС (происшествия), принимать экстренные меры и необходимые решения (в пределах установленных вышестоящими органами Зиминского районного муниципального образования полномочий); 2.1.9 обеспечивать надежное, устойчивое, непрерывное и круглосуточное функционирование системы управления, средств автоматизации, местной системы оповещения Зиминского районного муниципального образования; 2.1.10 осуществлять сбор от ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), служб наблюдения и контроля, входящих в состав сил и средств наблюдения и контроля РСЧС, (систем мониторинга) и доводить до ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов) Зиминского районного муниципального образования полученной информации об угрозе или факте возникновения ЧС (происшествия), сложившейся обстановке и действиях сил и средств по ликвидации ЧС (происшествия); 2.1.11. представлять доклады (донесения) об угрозе возникновения или возникновении ЧС (происшествия), сложившейся обстановке, возможных вариантах решений и действиях по ликвидации ЧС (происшествия) (на основе ранее подготовленных и согласованных планов) в вышестоящий орган управления Зиминского районного муниципального образования; 2.1.12. руководствоваться в своей деятельности Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, определяющими порядок и объем обмена информацией при взаимодействии экстренных оперативных служб, в установленном порядке нормативными правовыми актами Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, законодательством Иркутской области, соответствующими муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления Зиминского районного муниципального образования, Положением о ЕДДС Зиминского районного муниципального образования, приказами (распоряжениями) МКУ «Служба ЗРМО по ГО и ЧС», настоящим Положением.

Кроме того, вопреки доводам ответчиков, соглашение о взаимодействии предусматривает взаимные обязанности сторон. В числе прочего, МКУ «<адрес> муниципального образования» обязуется заключить гражданско-правовые договоры, с учетом дополнительного соглашения, и трудовые договоры с дежурно-диспетчерским персоналом ЕДДС ЗГМО в целях оказания услуг в рамках соглашения. В подтверждение чего представителем административного истца суду представлены приказы о приеме на работу по совместительству на должности оперативных дежурных Л.П.Т., У.Н.П., Ф.Н.И., Ш.А.Т., Г.С.А. При этом, учитывая требования п.3.9 "ГОСТ Р 22.7.01-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения" о том, что ЕДДС муниципального образования должна включать в себя дежурно-диспетчерский персонал, нарушений и замечаний по исполнению данного требования законодательства в ходе проверки со стороны проверяющего органа не было.

Факт наличия у МКУ «Единая дежурно-диспетчерская служба Зиминского городского муниципального образования» пункта управления, средств связи, оповещения и автоматизации управления подтверждается п.3.1 Устава МКУ «ЕДДС ЗГМО» и договором о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления от **.**.**№. В отзыве ответчики также ссылаются на информацию врио начальника ОГКУ «Центр ГО и ЧС» З.Г.А. о том, что технические средства управления, связи и оповещения в <адрес>ное муниципальное образование не передавались, что не оспаривается представителем административного истца в судебном заседании. В соответствии с приложением № к распоряжению Министерства имущественных отношений <адрес> от **.**.**№/и «О передаче имущества, находящегося в государственной собственности <адрес>, в муниципальную собственность муниципальных образований <адрес>», технические средства управления, связи и оповещения, комплексы средств автоматизации ЕДДДС на общую сумму 4 777 802,98 руб. переданы Зиминскому городскому муниципальному образованию.

При таких обстоятельствах, давая оценку исследованным доказательствам, суд приходит к выводу о том, что имеющиеся у МКУ «Единая дежурно-диспетчерская служба Зиминского городского муниципального образования» пункт управления, средства связи, оповещения и автоматизации управления в полном объеме используются для реализации функций ЕДДС <адрес> муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства на основании заключенного соглашения о взаимодействии от **.**.**№, что свидетельствует о выполнении административным истцом требований п.3.9 "ГОСТ Р **.**.**-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Единая дежурно-диспетчерская служба. Основные положения", утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от **.**.** N 723-<адрес> того, указанное подтверждается также и актом о проверке технической готовности к применению региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны и информирования населения <адрес> об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций и муниципальных систем оповещения населения в 2018 г., утвержденным **.**.**, составленным с участием начальника отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в Управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений <адрес>М.И.О., п.19 которого указано, что на ЕДДС <адрес> муниципального образования установлен терминал управления комплекса технических средств оповещения на базе аппаратуры П-166М - работоспособен; оборудование системы оповещения П-166М по приему речевых сигналов оповещения ГО - готово; по приему управляющего сигнала и циркулярному доведению сигнала «Техническая проверка» - готово; готовность технических средств оповещения к использованию по назначению обеспечивается, ЭТО средств оповещения не требуется, так как оборудование системы оповещения установлено на совместном ЕДДС <адрес>.

Указанное выше опровергает доводы административных ответчиков о том, что ЕДДС Зиминского районного муниципального образования в некотором смысле существует только в документальном виде.

При этом суд соглашается с доводами представителя административного истца о том, что пункт 2 предписания не содержит указания на конкретные действия по организации в ЕДДС пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, комплекса средств автоматизации, что не позволяет однозначно определить, каким образом надлежит устранить нарушение. Между тем, заключив соглашение о взаимодействии, МКУ «ЕДДС ЗГМО» обязалось в режиме повседневной деятельности осуществлять круглосуточное дежурство в целях готовности к экстренному реагированию на угрозу возникновения или возникновение ЧС (происшествий) на территории Зиминского районного муниципального образования с использованием пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, комплекса средств автоматизации ЕДДС, принадлежащих МКУ «ЕДДС ЗГМО».

И возложение в данном случае на администрацию Зиминского районного муниципального образования обязанности по организации в ЕДДС пункта управления, технических средств управления, связи и оповещения, комплекса средств автоматизации влечет ограничение конституционных гарантий самостоятельности административного истца и нарушение закрепленного в статье 31 Бюджетного кодекса РФ и части 2 статьи 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принципа самостоятельности местного бюджета, поскольку понуждает к несению дополнительных затрат. При этом суд учитывает, что администрация Зиминского районного муниципального образования и администрация Зиминского городского муниципального образования находятся в одном административном здании и организация в данном случае в одном здании двух пунктов управления ЕДДС экономически нецелесообразна. Обращение мэра Н.Н.В. в Министерство имущественных отношений с письмом об оказании содействия в обеспечении муниципального образования техническими средствами управления, связи и оповещения, комплексами средств автоматизации ЕДДС свидетельствует лишь о том, что местный бюджет не располагает денежными средствами на эти цели.

Доводы административных ответчиков о том, что заключение гражданско-правовых соглашений между разными органами местного самоуправления, касающегося работы ЕДДС, не предусмотрено, суд считает необоснованными и противоречащими основным началам гражданского законодательства, в частности, п.2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании ФЗ и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Указание представителя административного ответчика Е.А.П. на несоответствие соглашения о взаимодействии № от **.**.** требованиям ч.4 ст.15 Федерального закона от **.**.** №161-ФЗ суд отвергает, так как указанное соглашение заключено в рамках гражданско-правовых отношений между двумя муниципальными казенными учреждениями, а ч.4 ст.15 указанного закона регулирует отношения между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов.

Что касается пункта 3 предписания № 27 от 17.05.2018, то он обязывает администрацию Зиминского районного муниципального образования организовать сопряжение местной системы оповещения Зиминского районного муниципального образования технически и программно с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с п.4 Положения о системах оповещения населения, утвержденного Приказом МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25.07.2006, системы оповещения создаются: на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации); на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа); на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации); на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования); на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта).Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

В судебном заседании установлено, что на основании постановления мэра Зиминского районного муниципального образования от 07.10.2009 №945 «О системе оповещения и информирования населения Зиминского района об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, а также об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий» создана местная система оповещения и утверждено Положение о ней.

Пунктом 6.45 "СП 165.1325800.2014. Свод правил. Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90", утвержденного и введенного в действие Приказом Минстроя России от 12.11.2014 N 705/пр, сопряжение систем оповещения населения вышестоящего уровня с системами оповещения населения нижестоящего уровня является обязательством вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, кроме систем оповещения объектового уровня. Техническое и программное сопряжение объектовых систем оповещения с региональной системой оповещения является обязательством собственника объекта.

Данное положение свидетельствует об обоснованности доводов представителя административного истца о том, что установка сопряжения местной системы оповещения с региональной является обязательством вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и только при наличии на территории потенциально опасных объектов, местная система оповещения сопрягается с локальной системой оповещения. На территории Зиминского районного муниципального образования потенциально опасные объекты отсутствуют, что подтверждается п.4 акта состояния местной автоматизированной системы оповещения гражданской обороны (МАСЦО ГО) и информирования населения Зиминского районного муниципального образования от 14.03.2018.

То обстоятельство, что региональная система оповещения - автоматизированная система централизованного оповещения гражданской обороны Иркутской области (АСЦО ГО населения Иркутской области), созданная на базе комплекса технических средств оповещения П-166М, сопряжена с местной системой оповещения (МАСЦО ГО), подтверждается п.19 акта готовности к применению региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны и информирования населения Иркутской области об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций и муниципальных систем оповещения населения в 2018 г. от 26.03.2018.

В письменном отзыве на административное исковое заявление должностные лица Жигулин М.В. и Румянцев Е.В. указали, что данный пункт предписания в большей степени касается невыполненной обязанности администрации Зиминского районного муниципального образования организовать местную систему оповещения на территории всего своего муниципального образования, в том числе и в сельских поселениях, которые входят в район.

Однако данная аргументация не соответствует буквальному толкованию п.3 предписания и дает иное видение указанного нарушения и мероприятий по его устранению. Между тем, требования о сопряжении систем оповещения населения вышестоящего уровня с системами оповещения населения нижестоящего уровня установлены в отношении вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которым является Главное управление МЧС России по Иркутской области, и не предусмотрено в отношении органов местного самоуправления.

Обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях (бездействии) выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости. Неопределенность содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом и лицом, которому предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности.

Поскольку отсутствие ясности и доступности для правильного понимания содержания пункта 3 предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом публичной власти и администрацией Зиминского районного муниципального образования, которой предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности в действиях государственных органов, то наличие у оспариваемого предписания признаков неопределенности в совокупности с обстоятельствами его неисполнимости по причине отсутствия предусмотренной законом обязанности у органа местного самоуправления по организации сопряжения местной системы с системами оповещения всех уровней, признаются судом достаточными основаниями для признания пункта 3 предписания незаконным. Между тем, указанное нарушение не может быть устранено путем аргументации должностными лицами положений предписания в ходе рассмотрения настоящего административного дела, поскольку должны быть четко определены и вытекать из текста самого предписания.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

решил:

административные исковые требования администрации Зиминского районного муниципального образования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить предписание №27 от 17 мая 2018 г. по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, вынесенного советниками отдела организации регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и безопасности на водных объектах в Управлении по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и организации регионального государственного надзора Министерства имущественных отношений Иркутской области Румянцевым Е.В., Жигулиным М.В., в части:

пункта 2, предписывающего организовать в ЕДДС Зиминского районного муниципального образования пункт управления, технические средства управления, связи и оповещения, а также комплекс средств автоматизации ЕДДС;

пункта 3, предписывающего организовать сопряжение местной системы оповещения Зиминского районного муниципального образования технически и программно с системами оповещения всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, представление в Иркутский областной суд через Зиминский городской суд Иркутской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Ю.Н.Гоголь

Решение суда в окончательной форме изготовлено **.**.**