Гражданский кодекс часть 1

с участием представителей административного истца Тумашовой Н.И., действующей на основании доверенности от 09.11.20165 г., Лебедевой Е.В., действующей на основании доверенности от 09.11.2015 г., представителей административного ответчика Родионовой О.В., действующей на основании доверенности от 20.06.2016 г., Музыриной Т.В., действующей на основании доверенности от 05.07.2016 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области к прокуратуре Ивановской области об оспаривании представления заместителя прокурора Ивановской области,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области (далее по тексту решения - Управление) обратилось с административным иском к прокуратуре Ивановской области об оспаривании представления заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. от 15.03.2016 г. № 7-35-2016. Иск был мотивирован следующим. В указанном представлении в качестве нарушений со стороны Управления отмечено некорректное заполнение строк 54 и 55 формы федерального статистического наблюдения № 1-контроль, утвержденной приказом Росстата от 21.12.2011 № 503 (далее по тексту решения - форма 1-контроль). В частности, указано, что в органы прокуратуры области в 2015 году от органов Росреестра поступило 11 заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, по результатам рассмотрения которых прокуратурой области и Шуйской межрайонной прокуратурой принято 6 решений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок и 5 решений об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. Вместе с тем в строках 54 (направлено в органы прокуратуры заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок) и 55 (отказано органами прокуратуры в согласовании проверок) формы 1 -контроль за 2015 год указаны значения «9» и «1» соответственно. Таким образом, по мнению прокуратуры Ивановской области, в форме 1-контроль Управления за 2015 год неверно отражены данные в строках 54 и 55. При этом всего в 2015 году Управлением предполагалось проведение внеплановых выездных проверок в отношении 9 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в отношении 6 лиц проверки согласовывались с прокуратурой Ивановской области, в отношении 1 лица - с Шуйской межрайонной прокуратурой (еще 2 лица с природоохранной прокуратурой). Таким образом, прокуратурой Ивановской области и Шуйской межрайонной прокуратурой согласованы проверки в отношении: ООО <данные изъяты>, ОАО <данные изъяты>, ИП К.О.А.., ООО <данные изъяты>, ИП Л.И.Б.., <данные изъяты>. При этом проверки в отношении ООО <данные изъяты>, ИП Л.И.Б., <данные изъяты> согласованы с первого раза. Проверки в отношении ООО <данные изъяты> ОАО <данные изъяты>», ИП К.О.А. с первого раза согласованы не были, в связи с чем документы для их согласования направлялись в прокуратуру повторно. Аналогично документы по проверке в отношении ООО <данные изъяты> также направлялись в прокуратуру дважды, но в результате проверка согласована не была.

Позиция Управления по порядку заполнения строк 54 и 55 формы 1-контроль заключается в следующем. В пункте 38 указаний по заполнению формы 1-контроль, утвержденных приказом Росстата от 21.12.2011 № 503 (далее - Указания), определено, что в строках 54, 55 единицей учета является заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. При этом нередко возникают ситуации, когда прокуратура согласовывает проведение проверки не с первого раза. То есть по заявлениям по одному и тому же юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в рамках рассмотрения одного и того же обращения (по результатам одного и того же административного обследования) сначала приходит отказ в согласовании со стороны органов прокуратуры, после чего устраняются замечания, направляется повторное заявление в прокуратуру, в ответ на которое в итоге приходит согласование. Таким образом, вероятно направление нескольких заявлений в рамках одной и той же планируемой к проведению проверки.

В связи с тем, что большинство значений формы 1-контроль рассматривается именно с позиции учета количества юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), проверки в отношении которых проводились в отчетном периоде, по мнению административного истца, целесообразно считать, что в строках 54 и 55 также необходимо указывать количество юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), вопрос о проведении внеплановых выездных проверок в отношении которых согласовывался с органами прокуратуры. Включение в строки 54, 55 формы 1-контроль заявлений, направленных на согласование проверки с органами прокуратуры после исправления полученных замечаний, может привести к искажению данных, ввиду двойного учета показателя, поскольку такие заявления по своей сути не являются новым документом, а выступают в качестве скорректированной версии ранее направленного. В случае учета всех заявлений (в том числе повторных) исчезает смысловая нагрузка показателей, предусмотренных строками 54 и 55 Формы 1-контроль.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона «О прокуратуре Российской федерации» решение о проведении проверки необходимо доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. Как отмечено в письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 21.09.2015 № 76/2-501-2015, непредоставление проверяемому лицу данного документа является неправомерным. Вместе с тем, решение о проведении проверки, по результатам которой в адрес Управления внесено представление, в Управление не поступало.

В соответствии со статьей 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Вместе с тем, как следует из вышеизложенного, нарушения со стороны Управления в рассматриваемой ситуаций отсутствуют, и, таким образом, данное представление не исполнимо. Поскольку Управление является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, внесение в его адрес представления негативно влияет на его деловую репутацию. Представление от 15.03.2016 г. было обжаловано прокурору Ивановской области, но на момент подачи административного искового заявления ответа на жалобу Управление не получило. На основании изложенного административный истец полагал, что представление от 15.03.2016 г. является преждевременным и необоснованным, поэтому просил признать его незаконным и отменить.

В судебном заседании представители Управления поддержали исковые требования, дополнительно пояснив, что письмо от 10.03.2016 г., которым руководитель Управления приглашалась в прокуратуру Ивановской области 14.03.2016 г. для получения объяснений и вынесения постановления по делу об административном правонарушении по факту предоставления недостоверной статистической информации, не может быть расценено как решение о проведении проверки, предоставленное руководителю проверяемого юридического лица, поскольку в нем руководитель извещалась не о предстоящем проведении проверке, а фактически о принятии мер по её результатам в виде возможного вынесения постановления по делу об административном правонарушении, которым проверка завершается. Никаких актов по результатам проверки руководителю Управления не предоставлялось, с другими материалами проверки руководитель также не была ознакомлена. Поэтому представители административного истца полагали, что ответчиком нарушен порядок принятия оспариваемого решения (внесения представления). Кроме того, представители административного истца считали, что никаких нарушений ч. 19 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту решения - ФЗ № 294-ФЗ) и п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.11.2007 г. № 282- ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ № 282 –ФЗ) Управлением допущено не было, поскольку на данный момент позиция Управления совпадает с мнением вышестоящего органа – Росреестра, выраженным в ответе на запрос от 28.04.2016 г. Несмотря на то, что представление заместителя прокурора от 15.03.2016 г. было рассмотрено с участием представителя прокуратуры Ивановской области, в рамках данного рассмотрения были проведены служебные проверки и принято решение о привлечении к дисциплинарной ответственности в виде замечания сотрудника отдела государственного земельного надзора Управления С.М.В., представители административного истца настаивали на необоснованности и незаконности оспариваемого представления, то есть на удовлетворении иска в полном объеме.

Представители прокуратуры Ивановской области против иска возражали по следующим основаниям. 15.03.2016 г. в адрес Управления заместителем прокурора области Романским Е.И. внесено представление, основанием для внесения которого послужили выявленные нарушения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и законодательства об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации.

Частью 19 ст. 10 ФЗ № 294-ФЗ на органы прокуратуры возложены полномочия по осуществлению учета проводимых органами государственного контроля (надзора) внеплановых выездных проверок, а также ежегодного мониторинга внеплановых выездных проверок. 22.01.2016 в прокуратуру области от руководителя Управления поступила копия формы № 1-контроль за 2015 год. Данная форма с указанием по ее заполнению утверждена приказом Федеральной службы государственной статистики от 21.12.2011 № 503 (Указания). Согласно п. 38 Указаний единицей учета строк 54 и 55 отчёта по форме 1-контроль является заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

В органы прокуратуры области в 2015 году от органов Росреестра поступило 11 заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, по результатам рассмотрения которых прокуратурой области и Шуйской межрайонной прокуратурой принято 6 решений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок и 5 решений об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. Вместе с тем Управлением в строках 54 (направлено в органы прокуратуры заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок) и 55 (отказано органами прокуратуры в согласовании проверок) раздела 3 формы - 1 контроль за 2015 год указаны значения «9» и «1» соответственно. Таким образом, прокуратурой выявлен факт искажения Управлением отчетных данных в строках 54 и 55 раздела 3, что явилось основанием для внесения представления.

Обжалуемое представление Управлением в установленном законом порядке рассмотрено, признано обоснованным, виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности. При этом требования п. 1.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» исполнены. Письмом прокуратуры области от 10.03.2016 № 7/3-19-2016 руководитель Управления уведомлена о проведении проверки и приглашена 14.03.2016 для дачи объяснения. На основании изложенного представители административного ответчика просили в удовлетворении исковых требований отказать.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив и оценив письменные доказательства, представленные сторонами, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту решения - КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, орган, наделенного государственными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли сроки обращения в суд;. соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие оспариваемого решения; порядок принятия оспариваемого решения; основания для принятия оспариваемого решения; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. При этом обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 настоящей статьи.

Письмом № 857 от 19.01.2016 г. Управлением в адрес заместителя прокурора Ивановской области была направлена копия формы 1-контроль за 2015 г. (л.д. 49-54). 15.03.2016 г. в адрес Управления заместителем прокурора области Романским Е.И. на основании ст.24 Закона о прокуратуре внесено представление об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и законодательства об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации. Как следует из содержания названного представления (л.д. 10-12), основанием для его внесения послужили допущенные Управлением факты искажения официальной статистической отчетности по проведенной контрольной (надзорной) работе в отношении хозяйствующих субъектов по форме -1 контроль за 2015 г. Прокуратурой было установлено, что в органы прокуратуры обрасти в 2015 г. от органов Росреестра поступило 11 заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, по результатам рассмотрения которых прокуратурой области и Шуйской межрайонной прокуратурой принято 6 решений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок и 5 решений об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. В то же время в строках 54 (направлено в органы прокуратуры заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок) и 55 (отказано в согласовании проведения внеплановых выездных проверок) раздела 3 формы 1-контроль за 2015 г. указаны значения 9 и 1 соответственно, то есть данные в указанных строках отражены неверно. Указанное обстоятельство привело к нарушению принципа достоверности официальной статистической информации, установленного п. 1 ст. 4 ФЗ № 282-ФЗ.

Представителями административного истца не оспаривались полномочия заместителя прокурора Ивановской области на принятие решения в форме представления, поскольку оно основано на положениях ст. 22 Закона о прокуратуре.

При этом порядок принятия заместителем прокурора Ивановской области решения (внесения представления) административным истцом оспаривался на том основании, что при проведении проверки административным ответчиком не соблюдены требования п. 1.2 Приказа Генпрокуратуры России от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данным пунктом установлено, что при организации и проведении проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, решение о проведении проверки доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

Однако, при рассмотрении настоящего дела административным ответчиком не оспаривался тот факт, что проверка за исполнением федерального законодательства в данном случае проводилась. Решение о проведении проверки до сведения руководителя Управления было доведено 11.03.2016 г. в форме письма № 7/3-19-2016 от 10.03.2016 г. В письме было прямо указано на проведение проверки по факту предоставления недостоверной статистической информации по проведенной органами Росреестра контрольной (надзорной) работе в отношении хозяйствующих субъектов по форме 1-контроль за 2015 г. Довод представителей Управления о том, что указанное письмо не является уведомлением о проведении проверки, поскольку в нем указано на возможность вынесения постановления по делу об административном правонарушении по ч.1 ст. 13.19 КоАП РФ, суд считает несостоятельным. Поскольку действующим законодательством форма доведения до сведения руководителей проверяемых органов решения о проведении проверки не установлена, в письме от 10.03.2016 г. содержатся все необходимые сведения о проводимой проверке и её сроке, суд считает, что порядок принятии оспариваемого решения по результатам проведенной проверки прокуратурой Ивановской области нарушен не был.

Не соглашается суд и с мнением представителей административного истца о том, что представление прокурора является необоснованным. Согласно п. 6 «Положения об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета», утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 г. № 620, предоставлением недостоверных первичных статистических данных считается их отражение в формах федерального статистического наблюдения с нарушением указаний по их заполнению, арифметическими или логическими ошибками. Форма федерального статистического наблюдения 1–контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с указанием по её заполнению утверждена приказом Росстата от 21.12.2011 г. № 503, именуемым в настоящем решении Указания. Согласно п. 38 Указаний в строках 54 и 55 единицей учета является заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. Как следует из содержания заявлений, копии которых были представлены административным ответчиком, Управлением было направлено в органы прокуратуры 11 заявлений о согласовании внеплановых выездных проверок (л.д. 80-174). При этом заявления в отношении <данные изъяты> направлялись дважды (первоначально и повторно после устранения нарушений). По направленным заявлениям прокуратурой Ивановской области было принято 6 решений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок и 5 решений об отказе в согласовании внеплановых выездных проверок. При этом довод представителей Управления о том, что 3 направленных заявления были поданы о согласовании внеплановых документарных проверок, и поэтому не должны были учитываться при заполнении формы 1-контроль, правового значения не имеет, поскольку по своей сути и содержанию указанные заявления являлись заявлениями о согласовании внеплановых выездных проверок (л.д. 118,133,145). А ошибочное указание в их названии словосочетания «документарной проверки» вместо словосочетания «выездной проверки» не повлияло на основной смысл этих заявлений и на вид проверки, согласование которой требовалось получить Управлению на основании указанных заявлений.

Поскольку единицей учета в строках 54,55 является именно заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, а не хозяйствующий субъект, в отношении которого такое заявление было подано, суд соглашается с мнением административного ответчика о том, что при заполнении Управлением указанной формы статистической отчетности были допущены нарушения по заполнению строк 54 и 55 раздела 3 формы - 1 контроль (л.д. 5-9), поскольку в данных строках количество указанных единиц не совпадает с количеством заявлений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, представленных административным ответчиком. Поэтому заместителем прокурора обоснованно были установлены нарушения п. 1 ст. 4 ФЗ № 282-ФЗ, так как принцип достоверности официальной статистической информации в данном случае субъектом официального статистического учета, каковым является Управление, соблюден не был. И хотя суд не усматривает в действиях Управления нарушений положений ч. 19 ст. 10 ФЗ № 294-ФЗ, данное обстоятельство само по себе не является основанием для признания представления от 15.03.2016 г. незаконным.

Также суд считает, что оспариваемым представлением от 15.03.2016 г. права и законные интересы административного истца не нарушены, поскольку представление было рассмотрено в соответствии с требованиями закона с участием прокурора, о чем было сообщено заместителю прокурора Ивановской области письмом № 8243 от 15.04.2016 г. (л.д. 55-56). В рамках рассмотрения представления Управлением были проведены служебные проверки, установлен факт ненадлежащего исполнения ведущим специалистом-экспертом отдела государственного земельного надзора С.М.В. своих должностных обязанностей и принято решение о привлечении её к дисциплинарной ответственности (л.д. 57-59). При указанных обстоятельствах, также подтверждающих обоснованность представления, суд не усматривает нарушения прав и законных интересов административного истца.

Иные доводы представителей Управления, в том числе об отсутствии в настоящий момент каких-либо разъяснений по заполнению строк 54,55 формы № 1-контроль со стороны Минэкономразвития не влияют на выводы суда и не являются основанием для удовлетворения исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении исковых требований Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области об оспаривании представления заместителя прокурора Ивановской области № 7-35-2016 от 15 марта 2016 г. отказать.

Решение может быть обжаловано в Ивановский областной суд через Октябрьский районный суд города Иваново в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Пророкова М.Б.

В соответствие со ст. 177 КАС РФ мотивированное решение составлено 11 июля 2016 года.

Судья Пророкова М.Б.