Гражданский кодекс часть 1

С.А.В. обратился в суд с административным иском, в котором просит признать незаконным предостережение №..., вынесенное (дата) заместителем прокурора Нижегородской области И.А.А. В обоснование заявленных требований административный истец указал следующее. В настоящее время он исполняет обязанности Руководителя региональной службы по тарифам Нижегородской области. В ноябре-декабре 2015 года прокуратурой Нижегородской области проведена проверка исполнения Региональной службой по тарифам Нижегородской области возложенных полномочий по установлению цен (тарифов) на услуги коммунального комплекса на 20196 год. По результатам проверки было вынесено обжалуемое предостережение. Административный истец полагает обжалуемое предостережение незаконным по следующим основаниям.

В силу п. 1 ст. 2 ФЗ РФ от 30.112.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», организацией коммунального комплекса является юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, осуществляющие эксплуатацию объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, для которых решение об установлении тарифов на 2016 год не принималось и принятие таковых решений на день окончания проверки не планировалось, поскольку в отношении указанных организаций действуют долгосрочные тарифы, установленные ранее. В этой части каких-либо объяснений или документов в ходе проверки прокуратурой Нижегородской области не истребовалось. Следует отметить, что упомянутый закон не предусматривает такого понятия как предприятия коммунального комплекса.

По мнению административного истца, необоснованны ссылки обжалуемого Предостережения на проведение органами тарифного регулирования при установлении цен (тарифов) на услуги предприятий коммунального комплекса анализа экономической обоснованности расходов по статьям затрат, а также величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций, поскольку ни Постановление Правительства РФ №... от (дата), Постановление Правительства №... от (дата), Постановление Правительства от (дата) за №... правовых норм, указанных в Предостережении, не регулируют вопросы анализа экономической обоснованности расходов и величины прибыли, не регламентируют порядок подготовки и содержание экспертных заключений по делам об установлении тарифов в целом и в отношении организаций коммунального комплекса в частности.

Обжалуемое Предостережение не содержит сведения о конкретных организациях, для которых допущены нарушения, не содержит ссылок на конкретные документы (экспертные заключения), не содержит указаний на конкретные факты нарушений и обстоятельства их совершения. Таким образом, Предостережение, по мнению административного истца, необоснованно и не соответствует требованиям закона.

Кроме того, по мнению административного истца, Управление ФАС по Нижегородской области каких-либо замечаний и разъяснений относительно содержания экспертных заключений в адрес региональной службы по тарифам Нижегородской области не направляло, меры ответственности не применялись. По мнению административного истца, Управление ФАС по Нижегородской области не обладает полномочиями в сфере регулирования и контроля деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования тарифов. Вместе с тем, Управление ФАС по Нижегородской области направило в прокуратуру Нижегородской области информацию, которая послужила основанием для проведения проверки, по результатам которой и было вынесено обжалуемое предостережение, что, в свою очередь, указывает на его необоснованность и незаконность.

Кроме того, из резолютивной части обжалуемого Предостережения невозможно установить:

какие конкретно требования предъявлены.
Какого круга организаций, в отношении которых осуществляется государственное регулирование тарифов, они касаются (используется словосочетание «предприятие коммунального комплекса», что, по мнению административного истца, создает правовую неопределенность в отношении того, к каким именно организациям применяется предостережение.
не указаны нормы права в обоснование требований (указано, что анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и величины прибыли надлежащим образом не производился.

Административный истец указал о том, что ему не была предоставлена возможность ознакомиться с материалами проверки, несмотря на то, что таковое ходатайство было им заявлено

По мнению административного истца, обжалуемое Предостережение существенно нарушает его права, как должностного лица, поскольку он не имеет возможности выполнить требования Предостережения в силу их неконкретности, что, в связи с чем он, в свою очередь, может быть привлечен к ответственности. Административный истец полагает, что обжалуемое Предостережение накладывает на него обязанность по проведению анализа экономической обоснованности расходов по статьям затрат и величины прибыли, что не предусмотрено законом.

Административный истец просит признать незаконным Предостережение заместителя прокурора Нижегородской области И.А.А. от (дата) за №....

Административный истец С.А.В. о времени и месте рассмотрения дела извещен судебной повесткой, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствии, с участием его представителя по доверенности и ордеру Ц.А.В. При таких данных суд полагает возможным и необходимым рассмотреть настоящее административное дело в отсутствии административного истца, с участием его представителя по доверенности и ордеру Ц.А.В.

Представитель административного истца по доверенности и ордеру Ц.А.В. в судебном заседании административный иск поддержал в полном объеме. Дал пояснения по существу дела. Указал, что информация о вынесенном предостережении негативно влияет на разрешение вопроса о назначении С.А.В. на должность Руководителя Региональной службы по тарифам Нижегородской области.

Представители административного ответчика - Прокуратуры Нижегородской области по доверенности Б.Е.Е.Р. и У.М.С. в судебном заседании требования С.А.В. не признали в полном объеме, указав на их необоснованность. Дали пояснения по существу дела. Указали о том, что обжалуемое предостережение не нарушает прав административного истца, не возлагает на него какие-либо обязанности.

Заместитель прокурора Нижегородской области И.А.А. о времени и месте рассмотрения дела извещен судебной повесткой, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствии. При таких данных суд полагает возможным рассмотреть настоящее дело в его отсутствии.

Представитель заинтересованного лица - Региональной службы по тарифам Нижегородской области по доверенности Г.А.С. в судебном заседании поддержал административный иск С.А.В. Дал пояснения по существу дела.

Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы административного дела, установив юридически значимые обстоятельства по делу, суд приходит к следующему.

Судом установлены следующие фактические обстоятельства.

Распоряжением Губернатора Нижегородской области за №...-р от (дата)С.А.В. назначен исполняющим обязанности Руководителя региональной службы по тарифам Нижегородской области, освободив его от ранее замещаемой должности. (л.д.12)

(дата) Руководителем Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области Т.М.Л. в адрес заместителя прокурора Нижегородской области И.А.А. направлено письмо за исх.№ №..., в котором сообщается, что экспертные заключения РСТ Нижегородской области не содержат требуемого законодательством о тарифном регулировании экономического анализа обоснованности включения затрат в необходимую валовую выручку предприятий. Управление ФАС по Нижегородской области просит рассмотреть указанные обстоятельства на заседании межведомственной рабочей группы по борьбе с коррупцией. (л.д.49-50)

На основании информационного письма Управления ФАС по Нижегородской области от (дата) прокуратурой Нижегородской области в отношении Региональной службы по тарифам Нижегородской области проведена проверка, предметом которой явилась проверка анализа экономической обоснованности расходов по статьям затрат.

(дата) у административного истца С.А.В. отобрано объяснение. (л.д.51-52)

В этот же день - (дата)С.А.В. вручено обжалуемое предостережение. (л.д.15-17)

Обсуждая вопрос о законности обжалуемого предостережения, уд руководствуется следующим.

Частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от (дата) N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (часть 2 статьи 25.1).

Предостережение является мерой прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемой на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влекущее для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения.

Предостережение - это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности. Прокурор при проведении проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение.

Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от (дата) N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (пункт 1.1).

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (пункт 1.2).

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (пункт 2).

Предостережение объявляться на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (пункт 2.1). Предостережение оформляется в виде специального прокурорского акта в письменной форме (пункт 2.2).

Суд не принимает доводы административного истца в части его несогласия с фактом направления Управлением ФАС по Нижегородской области в адрес прокурора Нижегородской ... информационного письма от (дата), поскольку данное письмо направлено в рамках информационного взаимодействия, что не противоречит требованиям действующего законодательства.

Как указано в оспариваемом предостережении, анализ деятельности Региональной службы по тарифам Нижегородской области свидетельствует о том, что в нарушение требований законодательства о ценообразовании анализ экономической обоснованности расходов и величины прибыли, необходимой для эффективности функционирования регулируемых организаций, фактически не проводится. Экспертные заключения зачастую содержат лишь перечень предлагаемых организацией затрат, а также указание на учтенную при установлении цен (тарифов) общую сумму расходов по статьям затрат

Анализ текста оспариваемого предостережения позволяет сделать вывод о том, что в оспариваемом предостережении прокурора отсутствуют достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях должностным лицом С.А.В., могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

В оспариваемом предостережении отсутствуют сведения о том, за какой период проводилась проверка, в отношении каких конкретных учреждений либо организаций, какие конкретные экспертные заключения исследовались.

Заслуживают внимание доводы административного истца о том, что выводы оспариваемого предостережения основаны на несуществующие нормы права, а именно: пп.4 и 5 п. 23 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства РФ №... от (дата), пп. «А» и «Б» п. 26 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства РФ от (дата)№..., пп. «А» и «Б» п. 26 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства РФ от (дата)№..., п. 9 Методических указаний по регулированию розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от (дата)№...-э/2. Факт ссылки на несуществующие нормы права представители административного ответчика не оспаривали, расценили как ошибочные, о чем указали в своем письменном отзыве.

Кроме того, в оспариваемом предостережении отсутствуют сведения о неправомерных действиях конкретного должностного лица - С.А.В., наименование закона, которому они противоречат, наступившие последствия, что является обязательным требованием к прокурорскому акту в силу приложения к Указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от (дата) N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

Письменные объяснения, которые в обязательном порядке должны быть истребованы прокурором в ходе проверки сведений от должностного лица, в данном случае от С.А.В. не истребовались.

К данному выводу суд пришел на основании фактических данных, представленных административным ответчиком.

Так старший прокурор Б.Е.Р.(дата) на имя заместителя прокурора Нижегородской области И.А.А. представила докладную записку о ходе проводимой проверки в отношении Региональной службы по тарифам Нижегородской .... Текст данной докладной записки согласован с начальником отдела по надзору за исполнением законов в экономической деятельности П.Ю.. и начальником управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры области Ж..Ю. По рассмотрению докладной записки в тот же день - (дата) заместителем прокурора Нижегородской области И.А.А. поставлена резолюция о подготовке оспариваемого предостережения. (л.д. 76-78)

В свою очередь, объяснение от С.А.В. старшим прокурором Б.Е.Р. получено (дата), одновременно с вручением С.А.В. копии оспариваемого предостережения. (л.д.51-52, 15-17)

Эти обстоятельства в судебном заседании стороны подтвердили.

Доказательств того, что в ходе проведения проверки по фактам, изложенным в докладной записке от (дата) (л.д.76-78) и послуживших основанием для вынесения оспариваемого предостережения, от С.А.В. были истребованы письменные объяснения, в материалах дела отсутствуют и представителями прокуратуры Нижегородской ... в судебное заседание представлены не были.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что должностными лицами прокуратуры Нижегородской области не были соблюдены требования пункта 2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от (дата) N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

Вместе с тем, в силу пункта 1 статьи 17 Федерального закона от (дата) N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, изданные Генеральным прокурором Российской Федерации, являются обязательными для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры.

Предостережение прокурора от (дата) нарушает права и законные интересы административного истца С.А.В., поскольку его неисполнение могло повлечь привлечение к ответственности, предусмотренной законом, о чем прямо указано в части 2 статьи 25.1 Федерального закона от (дата) N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и в пункте 3 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от (дата) N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона", согласно которому прокуроры должны обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности. Следовательно, предостережение, как мера прокурорского реагирования, влечет для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения. Кроме того, из части 4 Указания Генпрокуратуры РФ от (дата) N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" прямо следует, что согласно требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предостережение о недопустимости нарушения закона может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суд.

Кроме того, заслуживают внимание доводы административного истца и его представителя о том, что оспариваемое предостережение негативно повлияет при разрешении вопроса о назначении его на должность Руководителя Региональной службы по тарифам Нижегородской области.

Изложенное свидетельствует, что разрешение данного административного иска по существу, безусловно, затрагивает права С.А.В., обратившегося за судебной защитой.

В соответствии с частью 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующего с (дата), обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Вместе с тем, несмотря на установленную законом обязанность, административным ответчиком не представлены доказательства законности оспариваемого предостережения, наличия оснований, предусмотренных частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от (дата) N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" для его вынесения, соблюдения условий, порядка и формы, установленных Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от (дата) N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

Оценивая исследованы доказательства в их совокупности и взаимосвязи суд приходит к выводу о том, что у прокурора не имелось достоверных сведений о готовящихся С.А.В. противоправных деяниях, ему не была предоставлена возможность дать объяснения по данному факту.

Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что оспариваемое предостережение было вынесено с нарушением требований закона, указаний Генеральной прокуратуры к процедуре его вынесения, к его содержанию, что свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения административного иска С.А.В.

С учетом изложенной совокупности обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предостережение от (дата), вынесенное заместителем прокурора Нижегородской области И.А.А. в адрес административного истца С.А.В. подлежит признанию незаконным.

Руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ,

РЕШИЛ:

Административный иск С.А.В. удовлетворить.

Признать незаконным Предостережение №..., принятое (дата) заместителем прокурора Нижегородской области И.А.А.

Обязать Прокуратуру Нижегородской области устранить допущенные нарушения прав административного истца С.А.В. путем отмены предостережения №... от (дата).

Решение может быть обжаловано в Нижегородский областной суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Председательствующий подпись Е.А. Синайко

(марка обезличена)