Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Горнозаводске гражданское дело по иску прокурора Горнозаводского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Горнозаводского муниципального района о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей обеспечить бесплатным питанием

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Горнозаводского района Пермского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к Администрации Горнозаводского муниципального района о признании бездействия администрации в части непринятия мер по обеспечению бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в образовательных организациях Горнозаводского муниципального района и детей – инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном домашнем обучении, в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в РФ», незаконным. Кроме того, просит возложить обязанность на администрацию Горнозаводского муниципального района в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять меры к обеспечению бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в образовательных организациях Горнозаводского муниципального района и детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении. Заявленные требования мотивирует тем, что на территории района не принят и не действует нормативо-правовой акт, регулирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных организациях района и детей инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящиеся на индивидуальном (домашнем) обучении. При таких обстоятельствах права учащихся с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных организациях Горнозаводского муниципального района и детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящиеся на индивидуальном (домашнем) обучении, в связи с отсутствием бесплатного двухразового питания нарушаются, кроме того, действующим законодательством предусмотрена обязанность органов местного самоуправления муниципальных районов по финансированию в полном объеме питания учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений. 28.11.2017 прокуратурой района главе Горнозаводского района вынесено предложение о разработке и утверждении нормативно-правового акта, регламентирующего порядок предоставления бесплатного двухразового питания обучающимся с ограниченными возможностями здоровья. 20.12.2017 указанное предложение администрацией района было отклонено.

В судебном заседании помощник прокурора Слободчикова А.Д. заявленные требования поддерживала.

Представитель администрации Горнозаводского муниципального района с заявленными требованиями не согласна, пояснила, что финансирование затрат на предоставление двухразового бесплатного питания обучающимся с ограниченными возможностями здоровья за счет средств Горнозаводского муниципального района не предоставляется возможным, потому что данные затраты - это обязательства субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления могут профинансировать за счет собственных средств бюджета данные обязательство, но только если имеются денежные средства. Согласно ч.3 ст.136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Так как у них дотация превышает 20 % они не имеют права финансировать полномочия субъекта Российской Федерации. Законодательство разграничивает компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования. Вопрос обеспечения питанием детей с ограниченными возможностями здоровья регулируется тремя законодательными актами. Это ст. 8 и ст.9 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в РФ». Ст. 8 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» - полномочия органов государственной власти субъектов РФ. В п.3 ч.1 ст.8 говориться, что гарантируется бесплатное образование в муниципальных общеобразовательных организациях, посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ. То есть определено, что финансирует субъект РФ за счет собственных денег. Ст.9 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» - это компетенция органов местного самоуправления в сфере образования. В п. 1 ч. 1 ст. 9 говорится о том, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами). Т.е. говорится, что финансирует край, а что не край. В п. 13 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» говорится, что предоставляется субвенция местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ. В п. 11 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорится, что на органы местного самоуправления возлагаются полномочия по организации предоставления образования в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами). Из анализа указанных норм следует, что к компетенции органов местного самоуправления относится только финансирование расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, а все иные расходы это финансовые обязательства субъекта РФ. Ряд писем представленных в судебное заседание также подтверждают данную позицию. Кроме этого, в административном исковом заявлении прокурор просит признать незаконным бездействие администрации в части непринятия мер по обеспечению бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в образовательных организациях и детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении, и обязать администрацию принять соответствующие меры. Согласно п. 16 ст.2 Федерального закона «Об образовании в РФ», обучающийся с ограниченными возможностями здоровья - физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий. Указанное законодательство не относят к расходным обязательствам органов местного самоуправления обязательства по обеспечению детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении, бесплатным двухразовым питанием. Просят отказать в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. Управлением образования предоставлена информация о количестве детей, которые имеют статус три в одном. Это одновременно ребенок-инвалид, с ограниченными возможностями здоровья и обещающийся на дому. Таких детей в районе 31человек.

Представитель Управления образования администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края с требованиями не согласны, поддерживают доводы администрации Горнозаводского муниципального района, суду пояснили, что в Управление образования денежные средства поступают из администрации района.

Суд, заслушав прокурора, представителя ответчиков, исследовав материалы дела, считает требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Подпунктом 13 п. 2 ст. 26.3, Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Вместе с тем, пунктом 13 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 указанного Федерального закона № 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в Российской Федерации" и к ним относятся в том числе:

организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1);

создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 4).

Специальные нормы, регулирующие вопросы организации питания и обеспечения соответствующих органов по данным вопросам содержатся в статье 37 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Частью 1 указанной статьи установлено, организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Согласно части 4 данной статьи обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" регулируя в статье 34 основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования, в пункте 2 части 2 предусмотрел, что обучающиеся обеспечиваются питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу требований ч. 7 ст. 79 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об образовании в Российской Федерации" обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем. Иные обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

При этом, обучающимися с ограниченными возможностями здоровья - физические лица, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий (п. 16 ст. 2 Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об образовании в Российской Федерации".

К числу обучающимися с ограниченными возможностями здоровья относятся дети-инвалиды, имеющие право на специальные условия для получения образования и находящиеся на индивидуальном (домашнем) обучении.

Таким образом, положениями статьи 37 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об образовании в Российской Федерации" полномочия по организации питания возложены на образовательные учреждения. Следовательно, вопросы обеспечения питанием в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, относятся к вопросам местного значения.

При этом, поскольку в части 7 статьи 79 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об образовании в Российской Федерации" отсутствую какие-либо специальные нормы, определяющие порядок обеспечения питания детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающиеся в муниципальных образовательных организациях, следовательно, организация питания такой категории обучающихся в силу ч. 1 статьи 37 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об образовании в Российской Федерации" возлагается непосредственно на образовательную организацию, а обеспечение двухразовым питанием должно осуществляться за счет средств учредителя указанной организации – органа местного самоуправления.

Свидетель Смирнова Н.Н. суду показала, что финансирование образовательных организаций ведется за счет 2-х источников: источник субъекта - Пермский край по переданным полномочиям и за счет местного бюджета. За счет бюджета Пермского края по полномочиям они осуществляют предоставление бесплатного образования, выплачивают заработную плату. За счет местного бюджета осуществляется содержание зданий, где обучаются дети и коммунальные услуги в соответствии с нормативами. Также оплачивают услуги связи, все материальные затраты, которое несет само учреждение. Все остальное за счет переданных полномочий. Согласно п.3 ч.1 ст.8 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» полномочия органов государственной власти - это обеспечение государственных гарантий на получение бесплатного образования за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, которые оплачиваются за счет местного бюджета. Также ч.2 ст.99 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» предусмотрено, что нормативы, указанные в п.2 ч.1 ст.8 определяются, в том числе, с учетом обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся. Под охраной здоровья обучающихся, в соответствии с требованиями ст. 41 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в РФ», понимается организация питания обучающихся. Местным муниципалитетам дано право предусматривать дополнительное финансирование, но в соответствии с ч.3 ст.136 БК РФ в бюджетах, которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета, то эти муниципалитеты не имеют право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. В бюджете Горнозаводского района доля дотаций (с 2014 года): 2014 год - 36,7%, 2015 год - 38,7%, 2016 год – 34,9%, 2017 год - 32,4%. 21 марта между министерством финансов Пермского края и администрацией Горнозаводского муниципального района заключено соглашение. Согласно п.2.2.3.6 они не вправе принимать на себя расходные обязательства, не связанные с решением вопросов отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Пермского края к полномочиям соответствующих муниципальных образований. Министерство финансов оставляет за собой право недофинансировать их, приостановить дотацию, если они будут нарушать это право. Ими направлено письмо депутату Государственной Думы Федерального собрания Бурнашову. Пришел промежуточный ответ в конце 2017 года. При направлении административного искового заявления, в марте, вновь направили письмо с просьбой разобраться в этом вопросе. У них есть проект Федерального закона РФ о внесении изменений в ст.79, где предусматривается мера социальной поддержки: обеспечение двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья. На сегодняшний день дефицит бюджета 5,5 млн.руб. Дополнительных средств на питание детей с ограниченными возможностями здоровья, нет. Считает, что это должно быть за счет субвенций бюджета Пермского края. Средства выделяются в виде субвенций, которые рассчитаны по нормативам на каждого ребенка. Субъект ежемесячно перечисляет средства в бюджет Горнозаводского района, которые в дальнейшем Управление образования перераспределяет между учреждениями в соответствии с количеством обучающихся. В эти ежемесячные перечисления Пермским краем не заложены средства на питание. Есть еще категория детей: малоимущие многодетные семьи. Денежные средства не заложены в эту часть, идет как социальная помощь, но тоже за счет бюджета субъектов РФ. Ежемесячно край перечисляет на питание детей и Управление образования также перераспределяет между учреждениями.

На протяжении 2012-2017 годов такие дети питанием за счет местного бюджета точно не обеспечивались. Этот вопрос подняли с того момента, когда прокуратура направила предложение о принятии акта, а потом представление. Чтобы реализовать это право детей на питание, администрация рассматривала вопросы на заседании Земского собрания. Ранее администрация никаких мер не предпринимала. С августа 2017 года пишут письма депутатам, но точного ответа нет. В Федеральном законе № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» написано, что все это относится к полномочиям субъектов РФ, за исключением расходов на содержание зданий, оплату коммунальных услуг.

Согласно обращения прокуратуры Горнозаводского района администрации Горнозаводского района предложено принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок предоставления бесплатного двухразового питания в муниципальных образовательных организациях обучающимся лицам с ограниченными возможностями здоровья за счет средств местного бюджета в связи с тем, что в образовательных организациях района обучается 343 ребенка с ограниченными возможностями здоровья, вместе с тем во всех образовательных организациях не организовано бесплатное двухразовое питание для лиц с ограниченными возможностями здоровья (л.д. 10-11).

Согласно сведений Управления образования администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края численность обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных учреждениях района по состоянию на 01.01.2018 составляет 343 человека, из них 54 человека на дому. 6 обучающихся на дому не имеют статус детей с ограниченными возможностями здоровья. Бесплатное двухразовое питание детям с ограниченными возможностями здоровья в учреждениях не организовано (л.д. 13).

Из справки Управления образования администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края следует, что учредителем образовательных организаций Горнозаводского муниципального района является администрация Горнозаводского муниципального района. Отдельные полномочия и функции Учредителя по его поручению осуществляет Управление образования администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края на основании Положения об Управлении образования администрации Горнозаводского муниципального района Пермского края (л.д. 87).

В судебном заседании установлено, что на территории Горнозаводского района Пермского края обучается 343 учащийся с ограниченными возможностями здоровья, включая детей-инвалидов, находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении. При этом, указанная категория лиц бесплатным двухразовым питанием за счет средств местного бюджета не обеспечивается, и предусмотренная в ч. 7 ст. 79 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "Об образовании в Российской Федерации" мера социальной поддержки администрацией Горнозаводского муниципального района осуществляющей функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных образовательных учреждений, не предоставляется.

Таким образом, административный иск прокурора Горнозаводского района Пермского края подлежит удовлетворению. На администрацию в целях устранения незаконного бездействия необходимо возложить обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять меры к обеспечению бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в муниципальных образовательных организациях Горнозаводского муниципального района, включая детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении.

С учетом соблюдения баланса интересов сторон, суд считает заявленный прокурором срок для исполнения возложенной на административного ответчика обязанности разумным, установление данного срока будет способствовать восстановлению нарушенного права лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Доводы административного ответчика о том, что обеспечение бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья является бюджетным обязательством субъекта Российской Федерации, суд признает не состоятельными и основанными на ошибочном толковании норм права. Действительно, в соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона Пермского края от 12.03.2014 N 308-ПК (ред. от 28.02.2018) "Об образовании в Пермском крае" (принят ЗС ПК 20.02.2014) на которую ссылается представитель администрации Горнозаводского муниципального района, право на бесплатное питание в образовательных организациях за счет средств бюджета Пермского края имеют обучающиеся муниципальных, частных общеобразовательных организаций, а также обучающиеся по основным общеобразовательным программам в государственных профессиональных образовательных организациях Пермского края, реализующих основные общеобразовательные программы, по очной, очно-заочной форме, в форме семейного образования в порядке, установленном нормативным правовым актом Правительства Пермского края, в соответствии с Законом Пермской области от 09.09.1996 N 533-83 "О социальных гарантиях и мерах социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства в Пермском крае".

Об этом идет речь и в ответе депутата Законодательного Собрания Пермского края Подкорытова В.Ю. от 22.09.2017 года (л.д. 79), в котором указано, что органы местного самоуправления муниципальных районов Пермского края вправе дополнительно предусмотреть меры социальной поддержки для иных категорий населения за счет средств местного бюджета. Вопрос не решен в 6-ти территориях Пермского края, в том числе на территории Горнозаводского муниципального района.

Между тем, согласно ст. 14 названного закона Пермской области от 09.09.1996 N 533-83 "О социальных гарантиях и мерах социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства в Пермском крае" меры социальной поддержки и гарантии детям с ограниченным возможностями предоставляются за счет средств федерального, краевого бюджетов и бюджетов муниципальных образований Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края. Таким образом, указанная норма носит отсылочный характер и не предусматривает прямое предоставление мер социальной поддержки детям с ограниченными возможностями здоровья за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, доводы представителя администрации Горнозаводского муниципального района судом во внимание не принимаются.

Руководствуясь ст. ст. 175-179, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

РЕШИЛ:

Исковые требования прокурора Горнозаводского района удовлетворить.

Признать бездействие администрации Горнозаводского муниципального района в связи с непринятием мер по обеспечению бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в муниципальных образовательных организациях Горнозаводского муниципального района включая детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении, незаконным.

Обязать администрацию Горнозаводского муниципального района в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу, принять меры к обеспечению бесплатным двухразовым питанием детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в муниципальных образовательных организациях Горнозаводского муниципального района включая детей-инвалидов, имеющих право на специальные условия для получения образования и находящихся на индивидуальном (домашнем) обучении.

Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд в течение месяца через Горнозаводский районный суд.

Судья Кушова Л.Л.