Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Лидерком» к администрации города Оренбурга об оспаривании нормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Лидерком» (далее- ООО «Лидерком») обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации города Оренбурга, финансовому управлению администрации города Оренбурга об оспаривании нормативных правовых актов – постановления администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ... «Об установлении Перечня документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии города Оренбурга», постановления администрации города Оренбурга от 23.07.2018 года №... «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ...», приказа финансового управления администрации города Оренбурга № ... от 06.06.2018 года «О внесении изменений в приказ от 21.01.2013 №...».

В обоснование своих требований указывает, что нормативные правовые акты изданы с нарушением процедуры их принятия, а именно ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку акты не прошли государственную регистрацию, не опубликованы в предусмотренном порядке.

Просит суд признать вышеперечисленные акты недействующими с момента их принятия.

Определением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 01 марта 2019 года требования административного истца об оспаривании приказа финансового управления администрации города Оренбурга № ... от 06.06.2018 года «О внесении изменений в приказ от 21.01.2013 года № ...» выделены в отдельное производство.

В судебном заседании представитель административного истца ООО «Лидерком» Бельских Н.В., действующая на основании доверенности, заявленные требования поддержала полностью, просила их удовлетворить, указав, что документы являются нормативными правовыми актами, несмотря на позицию административных ответчиков об отсутствии признаков нормативности в документах. Постановления администрации г. Оренбурга от 06.06.2018 года и 23.07.2018 года изданы во исполнение Положения о порядке предоставления муниципальной гарантии г.Оренбурга. Согласно данному Положению, претендентом на предоставление муниципальной гарантии являются, в том числе, юридические лица. Также были внесены изменения, согласно которым Положение распространяется и на индивидуальных предпринимателей. Поэтому данный акт имеет свое применение в отношении неограниченного круга лиц, именно хозяйствующих субъектов, то есть претендентов на получение муниципальной гарантии. Кроме того, оспариваемый акт устанавливает определенный перечь документов. Согласно данному перечню принимается решение о предоставлении или не предоставлении муниципальной гарантии. Данным нормативным правовым актом установлен единый перечень документов, который подлежит многократному применению. Кроме того, в постановлении от 23.07.2018 года №... «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ...» указано, что часть постановления распространяется на всех претендентов, ряд исключений составляют казенные муниципальные предприятия, т.е. данные акты являются нормативными правовыми, поскольку они влияют на права хозяйствующих субъектов, непосредственно затрагивают интересы хозяйствующих субъектов. Данные нормативные правовые акты должны были проходить оценку регулирующего воздействия - чего сделано не было, то есть оценка не проводилась.

Представитель административного ответчика администрации г.Оренбурга Еремина Е.Е., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения иска, указывав, что оспариваемые муниципальные правовые акты не регулируют общественные отношения. Постановления администрации г.Оренбурга регулируют только процедурные моменты при предоставлении документов претендентами на получение муниципальной гарантии. Таким образом, оспариваемые правовые акты не содержат признаков нормативности. Учитывая, что оспариваемые правовые акты не являются нормативными, то они не подлежат оценке регулирующего воздействия в порядке, установленном постановлением администрации г. Оренбурга от 24.02.2015 № .... Учитывая изложенное, оспаривание правовых актов, не являющихся нормативными правовыми, не подлежит рассмотрению по правилам, установленным главой 21 КАС РФ.

В судебном заседании старший помощник прокурора г. Оренбурга Назмутдинова Г.С. пояснила, что постановление администрации г.Оренбурга от 06.06.2018 года №... «Об установлении Перечня документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии города Оренбурга» и постановление администрации города Оренбурга от 23.07.2018 года № ... «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ...» отвечают признакам нормативного правового акта, полагала возможным удовлетворить требования административного истца.

Выслушав объяснения сторон, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу ч.ч. 7,8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с ч.9 ст.213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, определен главой 21 КАС РФ.

В постановлении Государственной Думы № 781-II ГД от 11.11.1996 «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» приведено определение нормативного правового акта, под которым понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Из пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» следует, что оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Оспариваемые постановление администрации г.Оренбурга от 06.06.2018 года № ... «Об установлении Перечня документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии города Оренбурга», а также постановление администрации г.Оренбурга от 23.07.2018 года № ... «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ...», устанавливающие соответственно Перечень документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии города Оренбурга, предполагает неоднократное его применение участниками бюджетных правоотношений по получению муниципальной гарантии.

Согласно ч.ч.1,2 ст.115.2 Бюджетного кодекса РФ предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления на основании соответственно федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при условии: проведения анализа финансового состояния принципала; предоставления принципалом (за исключением случаев, когда принципалом является Российская Федерация, субъект Российской Федерации) соответствующего требованиям статьи 93.2 настоящего Кодекса и гражданского законодательства Российской Федерации обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии; отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Предоставление государственной или муниципальной гарантии, а также заключение договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии осуществляется после представления принципалом и (или) бенефициаром в орган, осуществляющий предоставление соответственно государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации или муниципальных гарантий, либо агенту, привлеченному в соответствии с пунктом 5 настоящей статьи, полного комплекта документов согласно перечню, устанавливаемому органом, принимающим решение о предоставлении гарантии, и (или) органом, осуществляющим предоставление гарантии.

Так, решением Оренбургского городского Совета от 26 августа 2008 года № ... утверждено Положение о порядке предоставления муниципальных гарантий города Оренбурга.

Во исполнение указанного положения постановлением Главы города Оренбурга от 19 августа 2008 года № 4802-п, опубликованным в газете «Вечерний Оренбург», № 34, 20.08.2008 года, утвержден перечень документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии. Принятое Положение о порядке предоставления муниципальных гарантий города Оренбурга устанавливает единые порядок и условия предоставления муниципальных гарантий города Оренбурга в валюте Российской Федерации, а также порядок исполнения обязательств по предоставленным муниципальным гарантиям, учета и контроля предоставленных муниципальных гарантий.

Согласно п.1.1. указанного выше Положения муниципальная гарантия города Оренбурга - вид долгового обязательства, в силу которого город Оренбург (гарант) обязан при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета города в соответствии с условиями предоставляемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

В соответствии с п.п. 3.1, 3.2 указанного выше Положения (в редакции Решения Оренбургского городского Совета от 24.12.2018 № 630) юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, заинтересованные в получении гарантии (далее - претендент), направляют в администрацию города Оренбурга письменное заявление с указанием существа основного обязательства, обеспечиваемого гарантией, экономического обоснования целесообразности предоставления гарантии, суммы и срока гарантии, способа обеспечения исполнения обязательств перед гарантом.

Предоставление муниципальной гарантии, а также заключение договора о предоставлении муниципальной гарантии осуществляется после представления претендентом документов согласно перечню, установленному администрацией города Оренбурга.

Постановлением Главы города Оренбурга от 19 августа 2008 г. № 4802-п «Об утверждении перечня документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии»утвержден перечень документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии.

Указанное постановление опубликовано в газете «Вечерний Оренбург», № 34, 20.08.2008 года.

Постановлением администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года №... постановление Главы города Оренбурга от 19 августа 2008 года №... «Об утверждении перечня документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии» признано утратившим силу.

Указанным постановлением администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года №... утвержден новый печень документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии.

Постановлением администрации города Оренбурга от 23 июля 2018 года № ... внесены изменения в постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ...

Анализ оспариваемых постановлений администрации города Оренбурга свидетельствует о том, что утвержденный перечень документов разработан и принят в соответствии с положениями ч. 2 ст. 115.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, оспариваемые постановления регулируют порядок предоставления муниципальной гарантии, распространяют свое действие на неопределенный круг участников регулируемых правоотношений, направлены на неоднократное применение.

Таким образом, оспариваемые постановления соответствуют как по форме, так и по содержанию требованиям, предъявляемым к требованиям нормативных правовых актов, процедура их принятия также позволяет отнести их к нормативным правовым актам.

Оценивая в совокупности и во взаимосвязи признаки оспариваемых правовых актов, суд приходит к выводу, что постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ... а также постановление администрации города Оренбурга от 23 июля 2018 года № ... отвечают вышеназванным критериям, позволяющим признать их нормативными правовыми актами.

Содержащиеся в указанных актах положения могут рассматриваться в качестве подлежащих неоднократному применению (временной характер, не связанный с регулированием конкретного субъективно-индивидуального правоотношения) правил поведения с особыми (оперативными) нормами, направленными на введение в действие, изменение или отмену, носящими общеобязательные свойства и распространяющиеся на неопределенный круг лиц в регулируемых правоотношениях.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования «город Оренбург» (ст. 49) установлено, что постановления администрации города Оренбурга по вопросам местного значения публикуются в средствах массовой информации в порядке, установленном Главой города.

Порядок опубликования правовых актов администрации города (вне зависимости от конкретных вопросов местного значения) определен постановлением администрации города Оренбурга от 30.08.2011 № 5931-п (ред. от 24.08.2017) «Об утверждении Правил подготовки, оформления, издания и опубликования правовых актов администрации города Оренбурга», которым утверждены Правила подготовки, оформления, издания и опубликования правовых актов администрации города Оренбурга.

Согласно п. 4.1 указанных Правил правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в течение 10 (десяти) дней со дня их принятия.

Согласно пункту 4.2 Правил следует, что официальным опубликованием (обнародованием) правового акта является первая публикация его полного текста в газете «Вечерний Оренбург».

Правовые акты администрации города Оренбурга могут быть направлены для опубликования в иные печатные издания, в информационно-справочные системы правовой информации, а также доведены до общего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, размещены на официальном сайте администрации города Оренбурга www.orenburg.ru.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые правовые акты отвечают всем признакам нормативного правового акта: изданы в установленном порядке администрацией города Оренбурга (ст. 35 Устава муниципального образования «город Оренбург»), содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного округа лиц, рассчитаны на неоднократное применение, соответственно, они должны были быть опубликованы в установленном законом порядке.

Между тем, в нарушение вышеперечисленных правовых норм действующего законодательства указанные нормативные правовые акты опубликованы не были.

В пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу о признании оспариваемых актов недействующими полностью, как не имеющих юридической силы с момента их принятия.

Довод административного ответчика о том, что оспариваемые нормативные правовые акты не затрагивают права административного истца, поскольку ООО «Лидерком» не является претендентом на получение муниципальной гарантии, не является основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления.

Организационно-правовой статус административного истца позволяет ему претендовать на участие в правоотношениях по предоставлению муниципальной гарантии.

При наступлении определенных обстоятельств (включение категории лиц, в которую входит ООО «Лидерком», либо включение непосредственно ООО «Лидерком» как принципала в программу муниципальных гарантий) действие оспариваемых правовых актов будет распространяться непосредственно на ООО «Лидерком».

Опубликование постановления администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ... утвердившего перечь документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии, позволяет неопределенному кругу лиц, желающих принять участие в получении муниципальной гарантии, планировать свои действия в ее получении.

Разрешая вопрос о сроке обращения истцом в суд с настоящим административным исковым заявлением, суд приходит к выводу о том, что указанный срок не пропущен, поскольку о наличии оспариваемых правовых актов истцу стало известно в январе 2019 года при рассмотрении гражданского дела в Арбитражном суде Оренбургской области, куда административным ответчиком были представлены оспариваемые правовые акты.

Руководствуясь статьями 175-180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ограниченной ответственностью «Лидерком» к администрации города Оренбурга об оспаривании нормативных правовых актов удовлетворить.

Признать недействующим с момента его принятия постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ... «Об установлении Перечня документов, представляемых претендентом на получение муниципальной гарантии города Оренбурга».

Признать недействующим с момента его принятия постановление администрации города Оренбурга от 23.07.2018 года №... «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 06.06.2018 года № ....

Сообщение о принятом решении суда опубликовать в газете "Вечерний Оренбург" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Оренбургский областной суд через Ленинский районный суд г. Оренбурга в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: подпись О.А.Пименова

Решение в окончательной форме принято 06.03.2019 года.

Судья: подпись О.А. Пименова

Копия верна. Судья:

Секретарь:

...