Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Азово-Черноморского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик о признании нормативного правового акта не действующим полностью,

УСТАНОВИЛ:

Азово-Черноморский межрайонный природоохранный прокурор (далее – прокурор, административный истец) в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее – Администрация, административный ответчик) о признании не действующим полностью постановления Администрации от 29.04.2019г. N 962 "О мерах по обеспечению безопасности людей на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования город-курорт Геленджик" (с изменениями, внесенными постановлениями от 25.07.2019г. N 1785, от 12.09.2019г. №2187 и от 23.12.2019г. №3050).

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемым постановлением утверждены перечни участков берега с прилегающей к ним акваторией Черного моря, в границах муниципального образования город-курорт Геленджик, для организации мест массового отдыха, купания, туризма и спорта; мест опасных и запрещенных для купания; разрешенных и запрещенных для стоянки маломерных судов, используемых с целью рекреации и проката (приложения №№ 1-4).

Прокурор полагает, что у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия в сфере управления водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а в силу ст.ст.6, 8 Водного кодекса Российской Федерации, ст.2 Федерального закона от 31.07.1998г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» Черное морс является поверхностным водным объектом общего пользования, находящимся в государственной (федеральной) собственности.

Таким образом, оспариваемое постановление, требования которого фактически распространяются на акваторию Черного моря, являющегося федеральной собственностью, принято незаконно, при отсутствии объективных данных (обоснований) для введения ограничения водопользования на общедоступном водном объекте), нарушает право неопределенного круга лиц на свободу передвижения, предусмотренное ст.27 Конституции Российской Федерации, на доступ к водным объектам общего пользования и бесплатного их использования для личных и бытовых нужд (ст.6 Водного кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании представитель административного истца - пом.прокурора Шаповалов А.А. поддержал требования по указанным в иске основаниям.

Представитель административного ответчика - Спиридонова К.А. иск не признала, полагая оспариваемый нормативный правовой акт органа муниципального образования не противоречащим требованиям действующего законодательства.

Представители заинтересованного лица Кубанского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - Кубанское БВУ) - Старостина А.В. и Тарабара Е.А. полагали административный иск обоснованным по основаниям, изложенным в отзыве Кубанского БВУ и дополнениях к нему.

Представитель заинтересованного лица Черноморо-Азовского морского управления Росприроднадзора в судебное заседание не явился, и суд в соответствии со ст.150 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997г. N 17-П и от 31 марта 2015г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 30 июня 2006 года N 536 "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Краснодарском крае и правил пользования водными объектами в Краснодарском крае для плавания на маломерных судах" утверждены: Правила охраны жизни людей на водных объектах в Краснодарском крае, Правила пользования водными объектами в Краснодарском крае для плавания на маломерных судах.

Пунктом 4 постановления органам местного самоуправления во взаимодействии с департаментом комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края, департаментом по вопросам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и водных отношений Краснодарского края и Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России по Краснодарскому краю рекомендовано определять в установленном порядке места на водных объектах, используемые для массового отдыха, туризма и спорта.

Как видно из материалов административного дела, постановлением Администрации от 29.04.2019г. N 962 "О мерах по обеспечению безопасности людей на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования город-курорт Геленджик" установлен срок купального сезона на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования, ежегодно с 15 мая по 1 октября (п.2); утвержден план мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования (приложение N 5); утверждены: перечень участков берега с прилегающей к ним акваторией Черного моря для организации мест массового отдыха, купания, туризма и спорта на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования (приложение N 1);

перечень участков берега с прилегающей к ним акваторией Черного моря на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования, опасных и запрещенных для купания (приложение N 2);

перечень участков берега с прилегающей к ним акваторией Черного моря на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования, для размещения сезонных баз (временных сооружений) для стоянки маломерных судов, используемых с целью проката, и использования участков акватории в целях рекреации с применением маломерных судов (приложение N 3);

перечень участков берега с прилегающей к ним акваторией Черного моря на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования, запрещенных для размещения сезонных баз (временных сооружений) для стоянки маломерных судов, используемых с целью проката, и использования участков акватории в целях рекреации с применением маломерных судов (приложение N 4);

Постановлением Администрации от 25.07.2019г. N 1785 в Постановление N 962 внесены изменения в приложения N 1, 2, 4 и 5, п.2 изложен в новой редакции (установлен срок купального сезона ежегодно с 1 июня по 30 сентября).

В результате изменений, внесенных в Постановление N 962 постановлениями Администрации от 12.09.2019г. №2187 и от 23.12.2019г. №3050 внесены изменения в приложения N 1, 2, 4, а также изложено в новой редакции приложение N 4.

Как следует из анализа содержания Постановления N 962 (а также постановлений от 25.07.2019г. N 1785, от 12.09.2019г. №2187 и от 23.12.2019г. №3050), они отвечают признакам нормативного правового акта, в связи с чем оснований для прекращения производства по делу не имеется.

Сторонами не оспаривается и подтверждается материалами дела факт опубликования указанных нормативных правовых актов в установленном порядке.

Как усматривается из административного искового заявления, прокурор ссылается на то, что вопросы, урегулированные в оспариваемом акте не отнесены законом к вопросам местного значения, и что спорный нормативный правовой акт нарушает право неопределенного круга лиц на свободу передвижения, на доступ к водным объектам общего пользования и бесплатного их использования для личных и бытовых нужд.

Суд находит доводы административного истца ошибочными.

Согласно общему правилу, закрепленному в части 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс), водные объекты находятся в собственности Российской Федерации, за исключением случаев, установленных частью 2 данной статьи.

В силу пункта 1 части 2 статьи 5 Водного кодекса моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие) относятся к поверхностным водным объектам, состоящим из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (часть 3 статьи 5 Водного кодекса). Порядок определения береговой линии (границы водного объекта) описан в части 4 статьи 5 Водного кодекса.

В соответствии со статьей 6 Водного кодекса поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодексом (часть 1); каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено данным Кодексом, другими федеральными законами (часть 2); полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров (часть 6); каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств (часть 8).

В силу части 1 статьи 65 Водного кодекса водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Частью 2 статьи 27 Водного кодекса установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных частью 1 данной статьи, относятся обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, расположенным на территории городского поселения, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского поселения.

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Из правовой позиции, изложенной в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019г. N 45-АПГ18-22 следует, что вопросы территорий общего пользования относятся к вопросам местного значения.

Пунктами 20 и 32 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого Постановления) к вопросам местного значения городского округа отнесены создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Аналогичные положения закреплены в статье 8 Устава муниципального образования город-курорт Геленджик, принятого решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 03.07.2017г. N 614 (в редакции решения Думы от 04.05.2018г. №755), согласно которым к вопросам местного значения муниципального образования город-курорт Геленджик относится создание условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 24); осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (пункт 36).

Устав муниципального образования город-курорт Геленджик устанавливает (ст.36), что Администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования город-курорт Геленджик, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Краснодарского края.

Статьей 45 Устава Администрация наделена полномочиями в области использования и охраны водных объектов, в том числе: осуществляет все полномочия, предусмотренные Водным кодексом, в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности; устанавливает правила использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования город-курорт Геленджик, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; представляет гражданам информацию об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории муниципального образования; осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Таким образом, судом установлено, что оспариваемое Постановление N 962 принято Администрацией по вопросу, который мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, принят без нарушений полномочий органа, издавшего этот акт, содержание акта соответствует нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, отсутствуют основания для признания оспариваемого акта недействующим.

Исходя из вышеизложенного, суд находит административный иск не подлежащим удовлетворению.

Поскольку административный истец освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче иска, судебные расходы, понесенные судом в связи с рассмотрением административного дела, подлежат отнесению на счет федерального бюджета (часть 3 статьи 114 КАС РФ).

Руководствуясь ст.ст.175 - 180 и ст.215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска Азово-Черноморского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик о признании не действующим полностью постановления Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 29.04.2019г. N 962 "О мерах по обеспечению безопасности людей на водных объектах общего пользования, расположенных в границах муниципального образования город-курорт Геленджик" (с изменениями, внесенными постановлениями Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 25.07.2019г. N 1785, от 12.09.2019г. №2187 и от 23.12.2019г. №3050), отказать.

Судебные издержки отнести на счет федерального бюджета.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Краснодарский краевой суд через Геленджикский городской суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья