Гражданский кодекс часть 1

с участием заместителя прокурора г. Благовещенска Петрова Е.К., помощника прокурора города Благовещенска Пристовой Е.Е., представителя администрации г. Благовещенска Горшовой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора г. Благовещенска о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

И.о. прокурора г. Благовещенска Михалев А.Н. обратился в суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование, указав что администрацией города Благовещенска принято постановление от 12 августа 2020 года № 2631 «О внесении изменений в Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденный постановлением администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522», которым в новой редакции утвержден Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске (далее - Порядок № 4522), который противоречит действующему федеральному законодательству. В соответствии с п. «б» ч.2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение. Согласно ст. 2 того же Федерального закона органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В соответствии с п. «д» ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В силу п. 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1340 (далее - Порядок № 1340), резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы. Пунктом 3 Порядка № 1340 предусмотрено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления. Вместе с тем, пунктом 2 Порядка № 4522 устанавливаются цели создания резерва материальных ресурсов, непредусмотренные Федеральным законом № 68-ФЗ: в случае угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Пункт 2 Порядка № 4522 прямо противоречит нормам п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ и п. п. 2, 3 Порядка № 1340 о том, что целью создания резерва материальных ресурсов является исключительно ликвидация чрезвычайных ситуаций. Аналогичные противоречия нормам п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ и п. п. 2,3 Порядка № 1340 содержатся в пункте 5 Порядка № 4522 при указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций. В абзаце 2 пункта 13 Порядка № 4522 допущено противоречие п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ, нормам п. п. 2, 3 Порядка № 1340 при указании на возможность направления в финансовое управление бюджетной заявки на включение в резервный фонд администрации города средств, достаточных для оплаты контрактов на поставку отдельных видов материальных ресурсов, необходимых при введении режима повышенной готовности. Кроме того, в подпунктах 2 и 3 пункта 16, а также абзаце 6 пункта 16 Порядка № 4522 имеется противоречие требованиям п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ и пунктов 2 и 3 Порядка № 1340, выразившееся в указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва в период введения режима повышенной готовности вместо использования резервов только для случаев ликвидации чрезвычайных ситуаций. Таким образом, нормы пунктов 2, 5, абзаца 2 пункта 13, подпунктов 2 и 3, абзаца 6 пункта 16 Порядка № 4522, указывающие на возможность использования резерва материальных ресурсов в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций или в период введения режима повышенной готовности противоречат п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ, а также п. п. 2, 3 Порядка № 1340. Из указанного следует, что данными нормами Порядка № 4522 в сравнении с федеральным законодательством необоснованно расширен перечень случаев, когда может быть произведен выпуск материальных ресурсов из резерва, что угрожает возникновением случаев отсутствия резерва материальных резервов в момент наступления чрезвычайной ситуации, не поддающейся прогнозированию заранее, а также может повлечь нецелевое расходование резерва материальных ресурсов. В нормах пунктов 2, 5, абзаца 2 пункта 13, подпунктов 2 и 3, абзаца 6 пункта 16 Порядка № 4522 имеет место коррупциогенный фактор, предусмотренный подп. «д» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, согласно которому принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является нарушением компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов. Пункты 2, 5, абзац 2 пункта 13, подпункты 2 и 3, абзац 6 пункта 16 Порядка, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522 (в редакции постановления от 12 августа 2020 года) нарушают права неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования города Благовещенска и лиц, находящихся на территории области, в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При возникновении чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования города Благовещенска, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей органы местного самоуправления могут нарушить права жителей города Благовещенска и лиц, находящихся на территории города, на защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в связи том, что создается угроза возникновения случаев отсутствия резерва материальных ресурсов в момент наступления чрезвычайной ситуации, не поддающейся прогнозированию заранее, а также влечет нецелевое расходование резерва материальных ресурсов, а при возникновении случаев чрезвычайных ситуаций угрозу наступления негативных последствий и невозможности их предотвращения во время развития чрезвычайной ситуации.

На основании изложенного, с учетом уточнений требований, просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации», пункт 5 в части слов «предупреждения чрезвычайной ситуации», абзац 2 пункта 13 в части слов «при введении режима повышенной готовности», подпункт 2 в части слов «при введении режима повышенной готовности», абзац 7 пункта 16 в части слов «или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций» Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522 (в редакции постановления администрации города Благовещенска от 21 января 2021 года).

В судебном заседании помощник прокурора г. Благовещенск настаивала на уточненных требованиях, поддержала доводы административного искового заявления.

Заместитель прокурора г. Благовещенска Петров Е.К. настаивал на удовлетворении административного искового заявления, с учетом уточненных требований. Полагал, что нормы постановления администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522 противоречат нормам федерального законодательства «О чрезвычайных ситуациях».

Представитель администрации г. Благовещенска возражала против удовлетворения административного иска.

В судебное заседание иные лица, участвующие в деле не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Суд определил в порядке статьи 150, 226 КАС РФ рассмотреть дело при данной явке.

В своих письменных возражениях представитель администрации г. Благовещенска выразила несогласие с требованиями административного иска. Указала, что включение в Порядок № 4522 условий о выпуске материальных запасов резерва в случае установления уполномоченным должностным лицом режима повышенной готовности имеет целью принятие мер по ликвидации возникшей чрезвычайной ситуации, отнесенной постановлением № 304, к чрезвычайной ситуации локального, муниципального характера и предупреждению ее развития в чрезвычайную ситуацию межмуниципального и регионального характера, создания условий для оказания помощи гражданам, юридическим лицам, оказавшимися в зоне уже возникшей чрезвычайной ситуации. Перечень оперативных мер определяется уполномоченными лицами при введении режима повышенной готовности самостоятельно с учетом развивающейся ситуации и не исключает возможности принятия решения о выпуске материальных запасов Резерва. Администрация г. Благовещенска считает необоснованными заявленные требования прокурора, поскольку законодательством предусмотрено экстренное привлечение материальных средств для целей предупреждения чрезвычайных ситуаций. Полагает, что позиция административного истца о том, что органы местного самоуправления могут нарушить права жителей г. Благовещенска и лиц, находящихся на территории города, на защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в связи с тем, что создается угроза возникновения случаев отсутствия резерва материальных ресурсов в момент чрезвычайной ситуации, не поддающейся прогнозированию ранее, а также влечет нецелевое расходование резерва материальных ресурсов, а при возникновении случаев чрезвычайных ситуаций угрозу наступления негативных последствий и невозможности их предотвращения во время развития чрезвычайной ситуации, является необоснованной. Мероприятия, связанные с предупреждением распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории РФ, Амурской области и на территории муниципального образования г. Благовещенска проводятся в режимах, введённых высшими должностными лицами субъектов РФ режимов повышенной готовности и принятием указанными лицами нестандартных, ранее не принимаемых мер.

Аналогичная позиция изложена в возражениях представителей МКУ «Эксплуатационно-хозяйственная служба» и Управления ЖКХ администрации г. Благовещенска.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Часть 3 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд могут обратиться, в частности, прокурор в пределах своей компетенции.

Согласно материалам дела, администрацией города Благовещенска принято постановление от 12 августа 2020 года № 2631 «О внесении изменений в Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденный постановлением администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522», которым в новой редакции утвержден Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске (далее - Порядок № 4522).

Постановлением администрации г. Благовещенска от 21 января 2021 года внесены изменения в постановление администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522.

Текст документа (постановление администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522) опубликован в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, в том числе информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, печатном средстве массовой информации – газета «Благовещенск».

В рамках настоящего дела прокурором оспаривается пункт 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации», пункт 5 в части слов «предупреждения чрезвычайной ситуации», абзац 2 пункта 13 в части слов «при введении режима повышенной готовности», подпункт 2 в части слов «при введении режима повышенной готовности», абзац 7 пункта 16 в части слов «или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций» Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522 (в редакции постановления администрации города Благовещенска от 21 января 2021 года).

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с п. «б» ч.2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение.

Согласно ст. 2 того же Федерального закона органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации) определяются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 2 Федерального закона № 68-ФЗ).

В части 4 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. «д» ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

В силу п. 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1340 (далее - Порядок № 1340), действующего на момент возникновения спорных правоотношений, резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Пунктом 3 Порядка № 1340 предусмотрено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления.

Пунктом 2 Порядка № 4522 устанавливаются цели создания резерва материальных ресурсов, непредусмотренные Федеральным законом № 68-ФЗ: в случае угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

Пункт 2 Порядка № 4522 прямо противоречит нормам п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ и п. п. 2, 3 Порядка № 1340 о том, что целью создания резерва материальных ресурсов является исключительно ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Аналогичные противоречия нормам п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ и п. п. 2,3 Порядка № 1340 содержатся в пункте 5 Порядка № 4522 при указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций.

В абзаце 2 пункта 13 Порядка № 4522 допущено противоречие п. «д» ч. 2 ст. 11,ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ, нормам п. п. 2, 3 Порядка № 1340 при указании на возможность направления в финансовое управление бюджетной заявки на включение в резервный фонд администрации города средств, достаточных для оплаты контрактов на поставку отдельных видов материальных ресурсов, необходимых при введении режима повышенной готовности.

Нормы абзаца 2 пункта 13, подпунктов 2 и 3, абзаца 7 пункта 16 Порядка № 4522, указывающие на возможность использования резерва материальных ресурсов в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций или в период введения режима повышенной готовности противоречат п. «д» ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ, а также п. п. 2, 3 Порядка № 1340.

Из указанного следует, что данными нормами Порядка № 4522 в сравнении с федеральным законодательством необоснованно расширен перечень случаев, когда может быть произведен выпуск материальных ресурсов из резерва, что угрожает возникновением случаев отсутствия резерва материальных резервов в момент наступления чрезвычайной ситуации, не поддающейся прогнозированию заранее, а также может повлечь нецелевое расходование резерва материальных ресурсов.

В связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации и Амурской области, в соответствии с Федеральными законами от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», распоряжением Губернатора Амурской области от 27 января 2020 №10-р с 27 января 2020 года на территории Амурской области введен режим повышенной готовности.

Согласно позиции административного истца, оспариваемые положения приложения к постановлению администрации г. Благовещенска № 4522 противоречат федеральному законодательству.

Суд соглашается с позицией административного истца по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно- восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи (часть 4 статьи 81 БК РФ).

В соответствии с пунктом «г» части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее также - Федеральный закон № 68-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (здесь и далее - в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера в числе полномочий органов местного самоуправления предусмотрено положениями пункта «д» части 2 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ.

В рамках приведенных законоположений администрацией г. Благовещенска 02 октября 2012 года принято постановление № 4522 «О Порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в г. Благовещенске».

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями (часть 1 статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ).

Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (часть 2 статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ).

Из анализа вышеприведенных законоположений, в том числе буквального толкования положений статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ, следует, что федеральный законодатель, устанавливая необходимость формирования резервов (резервных фондов) для ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотрел два самостоятельных их вида: резервных фондов финансовых ресурсов и резервных фондов материальных ресурсов.

В свою очередь, Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340 (Порядок № 1340), действующий на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Из содержания пункта 1 названного Постановления № 1340 следует, что настоящий Порядок разработан в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и определяет основные принципы создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются: местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления (абзац четвертый пункта 3 Порядка № 1340).

Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств местных бюджетов - местные резервы материальных ресурсов (абзац четвертый пункта 7 Порядка № 1340).

Абзацем 1 статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 года № 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей иди окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В соответствии с абзацем вторым статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ под предупреждением чрезвычайной ситуации понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Как следует из преамбулы оспариваемого Постановления, оно принято в целях обеспечения экстренного привлечения необходимых ресурсов для предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при введении на территории г. Благовещенска режима повышенной готовности.

Определяя Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее основные задачи, принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статьи 4, 4,1 5,6, 7 Федерального закона № 68-ФЗ), федеральный законодатель одновременно разграничил полномочия в этой сфере между уровнями государственной власти.

В частности, финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера отнесены к полномочиям органов местного самоуправления (пункты «г», «д» части 2 статьи 11).

При этом в силу прямого указания части 1 статьи 25 Федерального закона необходимость заблаговременного создания в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций федеральным законодателем предусмотрена в отношении резервов финансовых и материальных ресурсов, предназначенных именно для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

В свою очередь, ликвидация чрезвычайных ситуаций представляет собой совокупность действий, отличающихся по своему содержанию как в части видов осуществляемых мероприятий, так и в части целей и условий их осуществления, от действий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

В частности, раскрывая содержание понятия «ликвидация чрезвычайных ситуаций», законодатель указал, ею являются аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (абзац третий пункта 1 Федерального закона № 68-ФЗ).

Таким образом, ликвидация чрезвычайной ситуации и ее предупреждение являются самостоятельными понятиями и принципиально отличаются по своему содержанию как в части видов и объемов проводимых при их возникновении мероприятий, так и в части целей и условий их осуществления.

При этом ликвидация чрезвычайной ситуации характеризуется организацией конкретных видов действий, подлежащих экстренному выполнению в рамках определенного количества времени, тогда как предупреждение чрезвычайной ситуации представляет собой меры, направленные на ее недопущение, осуществление которых возможно в плановом режиме.

Исходя из указанных обстоятельств, определяя порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Правительство Российской Федерации в постановлением от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» предусмотрело создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и организаций с формулировкой «для ликвидации чрезвычайных ситуаций», не предусмотрев возможности их создания и использования также для иных целей, в том числе и в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций (пункт 20).

Более того, в этом же постановлении федеральный законодатель в числе основных мероприятий, проводимых органами управления и силами единой системы в режиме повышенной готовности, вводимого при наступлении угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, предусмотрел приведение при необходимости сил и средств единой системы в готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации, формирование оперативных групп и организацию выдвижения их в предполагаемые районы действий, а также восполнение при необходимости резервов материальных ресурсов, созданных для ликвидации чрезвычайных ситуаций (абзацы седьмой и восьмой подпункта «б» пункта 28 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794).

Данные положения объективно свидетельствуют о том, что, определяя виды необходимых для проведения в режиме повышенной готовности мероприятий для органов управления и сил единой системы, законодатель, напротив, предусмотрел для них обязанность, исходя из фактического состояния возникшей угрозы, произвести восполнение резервов материальных ресурсов до состояния, которое может понадобиться для устранения чрезвычайной ситуации в случае ее возникновения, с учетом потенциальной возможности ее развития.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что федеральный законодатель, достаточно ясно разграничив понятия «ликвидация чрезвычайной ситуации» и «предупреждение чрезвычайной ситуации», и не допуская возможности их подмены или смешения, также ясно осуществил правом регулирование в вопросе установления целей формирования предусмотренных статьей 25 Федерального закона № 68-ФЗ резервов, определив их как резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, прямо ограничив тем самым возможность их создания и последующего использования в любых иных целях.

Несмотря на то, что Федеральный закон № 68-ФЗ действительно не содержит норм, закрепляющих перечень мероприятий, для выполнения которых предусмотрена необходимость формирования резерва материальных ресурсов, тем не менее, содержание таких мероприятий раскрывается в иных нормативных правовых актах, в том числе Методических рекомендациях по созданию, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утв. МЧС России 10 августа 2018 года № 2-4-71-18-14), действующими на момент принятия оспариваемого акта (далее также - Методические рекомендации).

Одним из принципов создания и использования резервов материальных ресурсов, предусмотренных указанным нормативным актом, предусмотрен принцип достаточности таких ресурсов, который определяется как величина резервов, их структура и ассортимент, качественные показатели и характеристики, которые должны обеспечивать проведение первоочередных работ по ликвидации чрезвычайной ситуации в соответствии с прогнозируемым ущербом, программой и последовательностью проведения работ, спецификой региона или объекта, а также видом чрезвычайной ситуации.

В соответствии с разделом 2 «Порядок создания резервов материальных ресурсов» указанных Методических рекомендаций, последние устанавливают единый методический подход к созданию, хранению, использованию и восполнению, в том числе резервов материальных ресурсов органов местного самоуправления, которые создаются, в том числе для организации первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при чрезвычайных ситуациях, включающего развертывание и содержание пунктов временного размещения населения, пунктов обогрева и питания, оснащения аварийно-спасательных формирований и аварийно- спасательных служб.

Также указанными Методическими рекомендациями предусмотрено, что исходя из классификации чрезвычайных ситуаций и предназначения резервов материальных ресурсов, органам местного самоуправления необходимо рассчитывать объемы создаваемых резервов с учетом первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения соответственно не менее 500 человек и оснащения аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб, участвующих в ликвидации чрезвычайной ситуации регионального (межмуниципального) характера, принимая в расчетах определенные продолжительности периода первоочередного жизнеобеспечения населения: в зоне чрезвычайной ситуации после землетрясения, в места временного отселения после аварии на химическом опасном объекте, в приемных эвакуационных пунктах «осле аварии на радиационно опасном объекте (вне зон опасного радиационного заражения), в местах сосредоточения отселенного населения из зон затопления при наводнениях. Нормы первоочередного жизнеобеспечения различных групп населения в чрезвычайных ситуациях представлены в приложении 3.

Из анализа приведенных положений следует, что все без исключения мероприятия, для проведения которых создаются резервы материальных ресурсов, связаны с фактическим возникновением чрезвычайных ситуаций и направлены на ликвидацию их последствий. Возможности использования таких ресурсов для иных целей, в том числе целей по предупреждению чрезвычайных ситуаций, федеральный законодатель не предусмотрел.

Именно этот резерв формируется заблаговременно, используется в строго предусмотренных целях и восполнятся при расходовании. Его стабильное наличие является условием эффективной защиты населений и территорий при наступлении чрезвычайной ситуации, а расходование этих ресурсов в иных условиях, напротив, создаст угрозу для жизни и здоровья неопределенного круга лиц. При этом суд отмечает, что существуют такие чрезвычайные ситуации, которые невозможно предупредить и которые потребуют принятия экстренных мер по спасению людей (например, природного характера).

В свою очередь мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуации, как было отмечено выше, представляют собой обширный комплекс мер, не конкретизируются нормами права, затрагивают все сферы жизнедеятельности и обусловлены ситуацией на определенной территории, в связи с чем финансирование этих мероприятий требует и получило отдельное нормативное регулирование.

Таким образом, административные исковые требования прокурора г. Благовещенска подлежат удовлетворению.

В связи с тем, что нормативный правовой акт применялся, исходя из разъяснений, приведенных в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дет об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с момента принятия настоящего решения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты администрации г. Благовещенска.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования прокурора г. Благовещенска удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации», пункт 5 в части слов «предупреждения чрезвычайной ситуации», абзац 2 пункта 13 в части слов «при введении режима повышенной готовности», подпункт 2 в части слов «при введении режима повышенной готовности», абзац 7 пункта 16 в части слов «или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций» Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 02 октября 2012 года № 4522 (в редакции постановления администрации города Благовещенска от 21 января 2021 года).

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт или ином печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты администрации г. Благовещенска Амурской области.

Настоящее решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Амурский областной суд через Благовещенский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 11 июня 2021 года.

Председательствующий Н.С. Юркова