Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску прокурора Кувшиновского района Тверской области в защиту законных интересов неопределённого круга лиц к Администрации Кувшиновского района об оспаривании нормативного правового акта – Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года №,

установил:

Прокурор Кувшиновского района Тверской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту законных интересов неопределённого круга лиц к Администрации Кувшиновского района о признании пунктов 2.1 и 2.2 Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года №, не действующими со дня принятия указанного Положения в части возложения обязанностей на граждан и юридических лиц представлять материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий, и проект положения об особо охраняемой природной территории.

В обоснование исковых требований указано, что прокуратурой проведена проверка законности Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года №, опубликованного 17 марта 2017 года на официальном сайте Администрации Кувшиновского района. По результатам проверки установлено, что Положение не соответствует требованиям действующего законодательства (ст. 2 и 5 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 7 и 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 11 и 12 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Законом Тверской области от 8 декабря 2010 года № 108-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях в Тверской области» определены категории особо охраняемых природных территорий местного значения, а также компетенция органов местного самоуправления по их созданию, развитию и обеспечению охраны. Вместе с тем, порядок создания органами местного самоуправления особо охраняемых природных территорий местного значения федеральным и региональным законодательством не установлен. На территории Кувшиновского района порядок создания особо охраняемых природных территорий (ООПТ) местного значения определяется разделом 2 Положения. Согласно п. 2.1 Положения предложения по организации ООПТ местного значения вправе вносить органы государственной власти Тверской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, юридические лица, общественные объединения, граждане, если иное не установлено федеральными законами. В соответствии с п. 2.2 Положения предложения, обосновывающие создание ООПТ местного значения, должны содержать: материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование ООПТ; проект положения об ООПТ. На основании ст. 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий, при осуществлении этих мероприятий органы государственной власти и местного самоуправления учитывают предложения граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций. Основной целью данной статьи является правовое обеспечение участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в деятельности по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. При этом под организацией ООПТ предполагаются действия органов государственной власти и местного самоуправления по их созданию. Рассматривая содержание прав граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций на оказание указанного содействия, следует отметить, что сама формулировка «вправе оказывать содействие» определяет степень участия граждан и некоммерческих организаций в деятельности по охране, организации и использованию ООПТ. Предполагается, что такое участие должно отвечать задачам и намечаемым действиям органов государственной власти и местного самоуправления по указанным вопросам. Граждане и некоммерческие организации имеют лишь право на содействие определённой деятельности органов власти и местного самоуправления, но не на реализацию собственного волеизъявления, которое может не соответствовать задачам и действиям органов власти и самоуправления. Действующее законодательство не возлагает обязанностей на граждан и юридических лиц представлять материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование ООПТ, и проект положения об ООПТ. С целью устранения выявленных нарушений закона прокурором 9 августа 2017 года главе администрации Кувшиновского района принесён протест на указанное Положение. Ответ на протест поступил в прокуратуру 18 сентября 2017 года, требования прокурора отклонены, противоречащий закону нормативно-правовой акт не приведён в соответствие с законодательством. Пункты 2.1, 2.2 Положения являются незаконными, поскольку устанавливают, что предложения граждан и юридических лиц о создании ООПТ местного значения вносятся с приложением обосновывающих документов и материалов. Указанное ограничивает права неопределённого круга лиц на содействие в осуществлении мероприятий по организации ООПТ.

В процессе судебного разбирательства заявителем (прокурором) представлено заявление об уточнении исковых требований (т. 2, л. д. 9), в котором прокурор заявил исковые требования о признании пунктов 2.1 и 2.2 Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года № не действующими со дня принятия указанного Положения в части возложения обязанностей на граждан, общественные объединения и юридических лиц представлять материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий, и проект положения об особо охраняемой природной территории.

В судебном заседании представитель административного истца – заместитель прокурора Кувшиновского района Тверской области Рузаев О. Н. – поддержал исковые требования полностью по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика – Администрации Кувшиновского района – ФИО1 иск не признал, пояснив, что в пунктах 2.1 и 2.2 оспариваемого Положения идёт речь о различных действиях – о внесении предложений по организации особо охраняемых природных территорий (п. 2.1) и по образованию особо охраняемых природных территорий (п. 2.2). При внесении предложений по организации особо охраняемых природных территорий на граждан, общественные объединения и юридических лиц не возлагаются обязанности представлять материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий, и проект положения об особо охраняемой природной территории. Пункт 2.2 касается уже фактического образования (создания) природных территорий, и все документы, связанные с их образованием, должны готовиться Администрацией Кувшиновского района.

Также административным ответчиком представлены в суд письменные возражения (т. 1, л. д. 70-71), в которых указано, что, согласно ст. 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», граждане вправе оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий, при осуществлении этих мероприятий органы государственной власти и местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. В п. 2.1 Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года № указано на то, что органы государственной власти Тверской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, юридические лица, общественные объединения, граждане вправе вносить предложения по организации ООПТ местного значения. Тем самым гражданам и юридическим лицам предоставляется возможность по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Про возложение обязанностей на граждан и юридических лиц по предоставлению материалов комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование ООПТ, и проектов положения об ООПТ в п. 2.1 Положения ничего не сказано. Порядок создания органами местного самоуправления ООПТ местного значения федеральным и региональным законодательством не установлен, но органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населённых пунктов поселения, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях. Пункт 2.1 Положения учитывает предложения граждан и юридических лиц для организации ООПТ, форма предложений не определена (произвольная). Пункты 2.2 и 2.3 Положения, наоборот, определяют документы для принятия решения органами местного самоуправления о создании ООПТ. При этом Положение не устанавливает, что данные документы обязательно предоставляют лица, указанные в п. 2.1 Положения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Из постановления главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года № «Об утверждении Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения МО «Кувшиновский район»» и утверждённого им Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области (т. 1, л. <...>, 85-89; т. 2, л. д. 4-8) усматривается, что в этом Положении имеется раздел 2 под наименованием «Порядок создания ООПТ местного значения», в котором содержится следующий текст:

«2.1. Предложения по организации ООПТ местного значения вправе вносить органы государственной власти Тверской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, юридические лица, общественные объединения, граждане, если иное не установлено федеральными законами.

- материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование ООПТ;

- проект положения об ООПТ.

- пояснительную записку с обоснованием необходимости образования ООПТ;

- сведения о местоположении, обоснование площади и описание границ, предложения о категории, режиме особой охраны и использования ООПТ;

- картографический материал с указанием границ предполагаемой ООПТ;

- общую характеристику земельных участков, на которых образуется ООПТ;

- сведения о составе и характеристику насаждений, водных, почвенных, геологических и других природных ресурсов, находящихся в границах предполагаемой ООПТ;

- сведения о наличии редких и охраняемых видов растительного и животного мира.

2.3. Копии утверждённых администрацией «МО» положений ООПТ местного значения направляются в Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области, владельцам, пользователям и арендаторам земельных, лесных участков, которые расположены в границах ООПТ местного значения, физическим и юридическим лицам, принявшим на себя обязательства по охране ООПТ местного значения и обеспечению установленного для неё режима особой охраны.».

Согласно информации Администрации Кувшиновского района от 13 и 27 ноября 2017 года (т. 1, л. <...>) постановление главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года № «Об утверждении Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения МО «Кувшиновский район»» размещено на официальном сайте Администрации Кувшиновского района 15 марта 2017 года, нормативно-правовой акт не применялся, изменения и дополнения в данное Положение не вносились.

Из распечаток информации с официального сайта Администрации Кувшиновского района (www.kuvshinovoadm.ru) (т. 1, л. д. 21; т. 2, л. д. 1-8) усматривается, что постановление главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года № 67 размещено на этом сайте 17 марта 2017 года и доступно для ознакомления по состоянию на 27 ноября 2017 года.

Из протеста прокурора Кувшиновского района Тверской области от 9 августа 2017 года, адресованного главе администрации Кувшиновского района (т. 1, л. д. 18-19), усматривается, что прокуратурой Кувшиновского района проведена проверка законности Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года №, в результате которой установлено, что упомянутое Положение (в том числе пункты 2.1 и 2.2) не соответствует требованиям действующего законодательства. Главе администрации Кувшиновского района предложено привести указанное Положение в соответствие с законодательством.

Из письма Администрации Кувшиновского района от 15 сентября 2017 года, адресованного прокурору Кувшиновского района Тверской области (т. 1, л. д. 20), усматривается, что протест прокурора рассмотрен главой администрации Кувшиновского района 21 августа 2017 года. Глава администрации Кувшиновского района протест не признаёт.

Из Устава муниципального образования «Кувшиновский район», принятого решением Собрания депутатов Кувшиновского района от 24 августа 2005 года №, действующего в редакции решений Собрания депутатов Кувшиновского района от 21 сентября 2006 года №, от 25 декабря 2007 года № от 14 октября 2008 года №, от 23 июля 2009 года №, от 27 мая 2010 года №, от 20 января 2011 года №, от 29 июня 2012 года №, от 3 августа 2015 года № и от 30 марта 2017 года № (т. 1, л. <...>), усматривается, среди прочего, следующее:

- к вопросам местного значения района относятся: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Кувшиновского района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (подп. 13 и 27 п. 1 ст. 8 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 3 августа 2015 года № № пп. 13 и 27 ст. 8 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 30 марта 2017 года №

- структуру органов местного самоуправления Кувшиновского района составляют Собрание депутатов Кувшиновского района, Глава Кувшиновского района, администрация Кувшиновского района, Контрольно-ревизионная комиссия Кувшиновского района. Должностными лицами местного самоуправления являются: Глава Кувшиновского района, заместитель Главы Кувшиновского района, глава администрации Кувшиновского района (п. 1 ст. 30 и ст. 30.1 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 29 июня 2012 года №);

- структуру органов местного самоуправления Кувшиновского района Тверской области составляют Собрание депутатов Кувшиновского района Тверской области, Глава Кувшиновского района Тверской области, Администрация Кувшиновского района Тверской области, Контрольно-ревизионная комиссия Кувшиновского района Тверской области, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Кувшиновского района. К должностным лицам местного самоуправления Кувшиновского района относятся: Глава Кувшиновского района, Председатель Собрания депутатов Кувшиновского района, 1-ый Заместитель Главы Администрации Кувшиновского района, Заместители Главы Администрации Кувшиновского района, Председатель контрольно-ревизионной комиссии Кувшиновского района. Глава Кувшиновского района является высшим должностным лицом Кувшиновского района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом, возглавляет Администрацию Кувшиновского района. Положения данного Устава, устанавливающие полномочия и порядок избрания Главы Кувшиновского района, а также полномочия и порядок избрания Председателя Собрания депутатов Кувшиновского района, применяются после истечения срока (прекращения) полномочий Главы Кувшиновского района, избранного Собранием депутатов Кувшиновского района из своего состава 26 сентября 2014 года (п. 1 ст. 37 и п. 2 ст. 64 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 3 августа 2015 года №; п. 1 ст. 23, ст. 24, п. 1 ст. 31 и ст. 55 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 30 марта 2017 года №);

- глава администрации Кувшиновского района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Тверской области, Уставом Кувшиновского района, нормативными правовыми актами Собрания депутатов Кувшиновского района, издаёт постановления администрации Кувшиновского района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тверской области, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации Кувшиновского района. Постановления главы администрации Кувшиновского района, изданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения на всей территории Кувшиновского района. Правовые акты главы администрации Кувшиновского района вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено законодательством, данным Уставом и в самих правовых актах (ст. 41.2 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 29 июня 2012 года №);

- в систему муниципальных правовых актов Кувшиновского района входят правовые акты Администрации Кувшиновского района. Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путём размещения полных текстов актов в печатном издании – в общественно-политической газете Кувшиновского района «Знамя» не позднее десяти дней. Кроме того, муниципальные правовые акты могут быть опубликованы на официальном сайте Администрации Кувшиновского района в сети Интернет. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности неопределённого круга лиц, подлежат официальному опубликованию, вступают в силу после их официального опубликования (подп. 6 п. 1, пп. 11 и 12 ст. 46 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 3 августа 2015 года №);

- в систему муниципальных правовых актов Кувшиновского района входят правовые акты Администрации Кувшиновского района. Официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путём размещения полных текстов актов в печатном издании – в общественно-политической газете Кувшиновского района «Знамя» не позднее десяти дней со дня подписания. Кроме того, муниципальные правовые акты могут быть размещены на официальном сайте Администрации Кувшиновского района в сети Интернет. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию, вступают в силу после их официального опубликования (подп. 6 п. 1, пп. 11 и 12 ст. 39 Устава в редакции решения Собрания депутатов Кувшиновского района от 30 марта 2017 года № №

Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 32, ст. 33 и 42) гарантирует, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии.

В силу чч. 1, 3 и 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании пп. 9 и 22 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся (среди прочего): организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

В систему муниципальных правовых актов входят, среди прочего, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издаёт постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (п. 3 ч. 1 и ч. 6 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Как видно из преамбулы к Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения.

Согласно пп. 2, 8 и 9 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», с учётом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населённых пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

В ч. 2 ст. 2 Закона Тверской области от 8 декабря 2010 года № 108-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях в Тверской области» предусмотрено, что в Тверской области могут создаваться следующие категории особо охраняемых природных территорий местного значения:

- охраняемые садово-парковые территории – озеленённые территории рекреационного назначения, предназначенные для отдыха населения, находящиеся в границах населённых пунктов соответствующих городских и сельских поселений, городских округов;

- охраняемые природно-ландшафтные территории – озеленённые территории природоохранного и (или) рекреационного назначения, используемые или пригодные для отдыха населения, нуждающиеся в регулировании антропогенной нагрузки, находящиеся вне границ населённых пунктов соответствующих городских и сельских поселений, городских округов;

- охраняемые территории, занятые особыми деревьями, – территории, занятые деревьями, имеющими историко-мемориальное, культурное, эстетическое значение, и (или) деревьями-долгожителями.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» граждане, а также общественные объединения и некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий. При осуществлении этих мероприятий органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления учитывают предложения граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды.

Из положений пп. 1 и 2 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» следует, что каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Граждане имеют право, в частности: создавать общественные объединения и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; направлять обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по её охране; оказывать содействие органам государственной власти, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, и получать своевременные и обоснованные ответы.

Общественные объединения и некоммерческие организации имеют право осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды, в том числе: разрабатывать, пропагандировать и реализовывать программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; за счёт собственных и привлечённых средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать содействие органам государственной власти, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по её охране; обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, и получать своевременные и обоснованные ответы (п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Судом с достоверностью установлено, что Положение об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённое постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года № соответствует полномочиям Администрации Кувшиновского района по вопросам местного значения и принято в надлежащих форме и виде, в которых Администрация Кувшиновского района (глава администрации) вправе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом муниципального образования «Кувшиновский район» принимать нормативные правовые акты. Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдена.

Вместе с тем, административным ответчиком не в полном объёме соблюдены правила введения нормативных правовых актов в действие (порядок опубликования), что выразилось в отсутствии официальной публикации оспариваемого нормативного правового акта в газете «Знамя». При этом оспариваемый акт размещён на официальном сайте Администрации Кувшиновского района в сети «Интернет».

Принимая во внимание то обстоятельство, что упомянутое Положение оспаривается прокурором только в части, а также учитывая требования ч. 7 ст. 213 КАС РФ и разъяснения, содержащиеся в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд приходит к выводу, что населению муниципального образования «Кувшиновский район» и иным лицам была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием оспариваемого Положения (в том числе по состоянию на период судебного разбирательства), поэтому порядок опубликования оспариваемого акта не может быть признан нарушенным. В связи с этим суд проверяет законность только тех положений оспариваемого акта, в отношении которых заявлены исковые требования.

Суд проверяет содержание оспариваемой части нормативного правового акта и соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, учитывая при этом следующее.

Как видно из раздела 2 оспариваемого Положения, в нём фактически содержатся (в нарушение порядковой нумерации) два пункта под одинаковым номером 2.2 и два пункта под одинаковым номером 2.3, каждый из которых имеет различное нормативное содержание. Фактически прокурором оспариваются пункт 2.1, содержащийся в абзаце первом раздела 2 этого Положения, и пункт 2.2, содержащийся в абзацах втором, третьем и четвёртом раздела 2 упомянутого Положения.

Из содержания пункта 2.1 (абзаца первого раздела 2) оспариваемого Положения видно, что предложения по организации особо охраняемых природных территорий (сокращённо – ООПТ) местного значения вправе вносить, в частности, юридические лица, общественные объединения, граждане.

Из содержания пункта 2.2 (абзацев второго, третьего и четвёртого раздела 2) оспариваемого Положения видно, что предложения, обосновывающие образование ООПТ местного значения, должны содержать материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование ООПТ, и проект положения об ООПТ.

Указанные положения являются взаимосвязанными, поскольку, как усматривается из нижеследующего пункта 2.2, содержащегося в абзаце двенадцатом раздела 2 упомянутого Положения, на основании документов, указанных в оспариваемом пункте 2.2 (то есть в абзацах втором, третьем и четвёртом раздела 2 Положения), уполномоченным органом местного самоуправления рассматривается вопрос об организации ООПТ.

Суд не может признать обоснованными доводы представителя административного ответчика ФИО1 о том, что в оспариваемых пунктах 2.1 и 2.2 Положения подразумеваются различные юридически значимые действия – организация и образование особо охраняемых природных территорий. Напротив, как видно из текста оспариваемого Положения, подобное разграничение юридических терминов и понятий в этом акте отсутствует. Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и Законом Тверской области «Об особо охраняемых природных территориях в Тверской области» вопросы организации и образования особо охраняемых природных территорий также не отграничиваются. При этом, например, в ст. 8 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» идёт речь о порядке образования государственных природных заповедников, а в преамбуле и ст. 2.1 и 5 того же Федерального закона говорится об организации особо охраняемых природных территорий. Из этого следует, что термины «организация особо охраняемых природных территорий» и «образование особо охраняемых природных территорий» являются близкими (сходными) по своему правовому содержанию.

Следовательно, взаимосвязанные положения пункта 2.1 (абзаца первого раздела 2) и пункта 2.2 (абзацев второго, третьего и четвёртого раздела 2) оспариваемого акта по своему содержанию предполагают, что юридические лица, общественные объединения и граждане обязаны представлять (при внесении ими в какой-либо форме предложений по организации особо охраняемых природных территорий местного значения) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий, и проект положения об особо охраняемой природной территории.

Однако данные положения не соответствуют требованиям Конституции Российской Федерации, а также ст. 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в которых закреплено, что граждане, общественные объединения и некоммерческие организации вправе оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых природных территорий (в том числе обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами по вопросам, касающимся организации особо охраняемых природных территорий). При этом закон не устанавливает каких-либо ограничительных условий для осуществления указанных прав и не возлагает на граждан, общественные объединения и некоммерческие организации обязанности по представлению каких-либо документов при обращении их в соответствующие органы с предложениями, заявлениями и жалобами.

Таким образом, оспариваемые положения нормативного акта нарушают права и законные интересы неопределённого круга лиц, ограничивая право граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций на обращение в муниципальные органы посредством возложения на указанных лиц дополнительных (не предусмотренных законом) обязанностей при реализации конституционного права на обращение.

Вместе с тем, иные юридические лица, не являющиеся общественными объединениями или некоммерческими организациями, подобными правами в соответствии с законом не обладают, поэтому требования пункта 2.1 (абзаца первого раздела 2) и пункта 2.2 (абзацев второго, третьего и четвёртого раздела 2) оспариваемого Положения о необходимости представления иными юридическими лицами (при внесении ими предложений по организации особо охраняемых природных территорий местного значения) перечисленных выше документов установлены правомерно.

На основании ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор обладает полномочиями на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц. Необходимость защиты интересов неопределённого круга лиц в данном случае обусловлена нарушением прав граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций, круг которых персонально определить невозможно, на участие в решении вопросов организации особо охраняемых природных территорий.

При установленных судом обстоятельствах исковые требования прокурора Кувшиновского района Тверской области являются в целом обоснованными и подлежат частичному удовлетворению. Суд считает необходимым признать пункт 2.1 (абзац первый раздела 2) и пункт 2.2 (абзацы второй, третий и четвёртый раздела 2) оспариваемого Положения не действующими в той части, в которой содержащиеся в них взаимосвязанные положения возлагают на граждан, общественные объединения и некоммерческие организации обязанности представлять (при внесении предложений по организации особо охраняемых природных территорий местного значения) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий, и проект положения об особо охраняемой природной территории. Поскольку по делу отсутствуют сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта, суд считает необходимым признать оспариваемые положения не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу. В удовлетворении исковых требований о признании оспариваемых положений не действующими в остальной части (в той части, в которой оспариваемые положения возлагают обязанности по представлению упомянутых выше документов на иных юридических лиц, не являющихся общественными объединениями или некоммерческими организациями) надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Исковые требования прокурора Кувшиновского района Тверской области в защиту законных интересов неопределённого круга лиц к Администрации Кувшиновского района удовлетворить частично.

Признать пункт 2.1 (абзац первый раздела 2) и пункт 2.2 (абзацы второй, третий и четвёртый раздела 2) Положения об особо охраняемых природных территориях местного значения муниципального образования «Кувшиновский район» Тверской области, утверждённого постановлением главы администрации Кувшиновского района от 10 марта 2017 года №, не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу в той части, в которой содержащиеся в них взаимосвязанные положения возлагают на граждан, общественные объединения и некоммерческие организации обязанности представлять (при внесении предложений по организации особо охраняемых природных территорий местного значения) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий, и проект положения об особо охраняемой природной территории.

В удовлетворении исковых требований прокурора Кувшиновского района Тверской области в защиту законных интересов неопределённого круга лиц к Администрации Кувшиновского района в остальной части отказать.

На основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления настоящего решения в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определённой периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа местного самоуправления.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Кувшиновский районный суд Тверской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья С. А. Кулаков

Мотивированное решение составлено 8 декабря 2017 года.

Судья С. А. Кулаков