Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Администрации городского округа Сухой Лог к Сухоложскому городскому прокурору, Прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке принятия и официального опубликования муниципальных правовых актов.

У С Т А Н О В И Л:

Администрация ГО Сухой Лог обратилась в суд с административным иском к Сухоложскому городскому прокурору, в котором просит признать незаконным представление Сухоложского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> об устранении нарушений федерального законодательства о порядке принятия и официального опубликования муниципальных правовых актов.

В обоснование административного иска указано, что ДД.ММ.ГГГГ в адрес Администрации ГО Сухой Лог поступило представление от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> Сухоложского городского прокурора ФИО11 об устранении нарушений федерального законодательства по порядку принятия и официальному опубликованию нормативных правовых актов. В представлении прокурор указал, что муниципальные правовые акты: постановление главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> постановление главы ГО Сухой лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> должны быть опубликованы в газете «Знамя Победы», а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог, поскольку обладают признаками нормативности. В представлении указано, что несоблюдение процедуры официального опубликования принятых муниципальных нормативных правовых актов свидетельствует о ненадлежащем исполнении обязанностей, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, должностными лицами Администрации ГО Сухой Лог. Административный истец считает представление незаконным, поскольку указанные постановления главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты>, от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> не обладают признаками нормативности, в связи с чем не подлежат официальному опубликованию. В данных постановлениях главы ГО Сухой Лог отсутствует правовая норма – правило поведения, отличительным признаком которого является наступление неблагоприятных последствий за ее неисполнение, также оспариваемые муниципальные правовые акты не рассчитаны на многократное применение и не адресованы неопределенному кругу лиц, что говорит о ненормативном характере постановлений. В законодательстве не определено, что схема (дислокация) подлежит опубликованию и что проект организации дорожного движения является именно нормативным правовым актом. Схема (дислокация) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог определяет расположение дорожных знаков, места нанесения разметки. Исходя из содержания п.2 ст. 3, ст. 8, ч. 2,4 ст. 16, ст. 18 Федерального закона от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения», пп. 2 п. 71 Правил подготовки документации по организации дорожного движения, утв. Приказом Минтранса России от 26.12.2018 № 480 схема (дислокация) расположения технических средств организации дорожного движения на улично-дорожной сети города Сухой Лог является ненормативным правовым актом по организационно-распорядительным вопросам. Официальное опубликование ненормативных правовых актов не предусмотрено законодательством и правовыми актами городского округа Сухой Лог. Также решение о проведении проверки, предусмотренное ч.3 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации» не принималось, до сведения проверяемого органа не доводилось. Следовательно, представление вынесено с процессуальными нарушениями. Поскольку представление прокурора не является законным, возлагает на заявителя обязанность устранить нарушение закона, привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, то представление нарушает права административного истца.

Представитель административного истца ФИО1 просит удовлетворить административное исковое заявление.

К участию в деле в качестве административного ответчика на основании ч.2 ст. 221 Кодекса административного судопроизводства привлечена Прокуратура Свердловской области

Представитель административных ответчиков - помощник Сухоложского городского прокурора Колотвина А.В., действующая на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты>, с административным иском не согласна, показала, что постановления главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты>, от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> являются муниципальными нормативными правовыми актами, поскольку изданы в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления – главой Администрации ГО Сухой Лог по вопросу местного значения, определенному п. 6 ч.1 ст. 6 Устава городского округа Сухой Лог; направлены на урегулирование или изменение общественных отношений, возникающих в процессе организации дорожного движения на территории городского округа; содержат рассчитанные на многократное применение обязательные для неопределенного круга лиц – участников дорожного движения правила поведения, регулирующие общественные отношения в области организации дорожного движения на территории городского округа, устанавливающие обязанность участников дорожного движения соблюдать правила дорожного движения на улично-дорожной сети города в соответствии с утвержденными техническими средствами организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города. Неисполнение установленных обязательных правил поведения влечет наступление неблагоприятных последствий, в том числе, уголовную и административную ответственность за нарушение правил дорожного движения. Дорожные знаки являются одним из элементов правил безопасности дорожного движения. Технические средства организации дорожного движения являются элементами правил безопасности дорожного движения. В связи с этим во исполнение ч.2 ст. 47 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.1 ст. 45 Устава городского округа Сухой Лог спорные муниципальные нормативные акты подлежат официальному опубликованию. В системном толковании положений ч.2 ст. 21, ч.3 ст. 22 Закона о прокуратуре вынесение акта прокурорского реагирования возможно без проведения проверки. Нарушения исполнения Администрацией ГО Сухой Лог требований законодательства о порядке принятия и официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов выявлены прокурором не в ходе проведения проверки, а в результате мониторинга официального сайта Администрации ГО Сухой Лог, то есть в результате информационно-аналитической деятельности прокурора. Фактически проверочные мероприятия в Администрации ГО Сухой Лог не проводились, соответствующая информация не запрашивалась. В связи с чем, вынесение решения о проведении проверки в данном случае не требовалось.

Суд, заслушав стороны, изучив доказательства, приходит к следующим выводам.

Постановлением главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> утверждена Схема (дислокация) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог (п.1); <данные изъяты> совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом Администрации ГО Сухой Лог постановлено провести инвентаризацию технических средств организации дорожного движения, составить номенклатуру технических средств организации движения (сводную ведомость) (п.2); <данные изъяты> произвести внедрение Схемы (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог в период ДД.ММ.ГГГГ годы (п.3): комитету по управлению муниципальным имуществом Администрации городского округа Сухой Лог включить технические средства организации дорожного движения в реестр муниципальной собственности согласно сводной ведомости (п.4); финансовому управлению в городском округе Сухой Лог предусмотреть выделение бюджетных средств в соответствии со сметой расходов на коммунальное хозяйство <данные изъяты>); контроль исполнения настоящего постановления возложить на заместителя главы Администрации ГО Сухой Лог ФИО12. (л.д. 16, 17-82).

Постановлением главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> внесены в Схему (дислокацию) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог, утвержденную постановлением главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> изменения: 1) Дислокация технических средств организации дорожного движения «Технологическая автодорога» изложена в новой редакции; 2) Дислокация технических средств организации дорожного движения «Технологическая а/д Сухоложскасбоцемент» вблизи пос. Риковский, г. Сухой Лог, третий участок (1300м-1900 +90м), из пяти (схема 30) признана утратившей силу; 3) Дислокация технических средств организации дорожного движения «Технологическая а/д Сухоложскасбоцемент», г. Сухой Лог; четвертый участок (1900м-3150м), из пяти (схема 30/1) признана утратившей силу; 4) Дислокация технических средств организации дорожного движения «Технологическая а/д Сухоложскасбоцемент», г. Сухой Лог; пятый участок (3150м-3900м), из пяти (схема 30/2) признана утратившей силу; 5) Дислокация технических средств организации дорожного движения «Технологическая а/д Сухоложскасбоцемент», г. Сухой Лог, вблизи пос. Быковский, г. Сухой Лог; первый участок (0м-300+50м), из пяти (схема 31) признана утратившей силу; 6) Дислокация технических средств организации дорожного движения «Технологическая а/д Сухоложскасбоцемент», г. Сухой Лог, вблизи пос. Быковский, г. Сухой Лог; второй участок (300м-1300м), из пяти (схема 31/1) признана утратившей силу; контроль исполнения настоящего постановления возложить на заместителя главы Администрации ГО Сухой Лог ФИО14. (л.д. 83, 84).

Сухоложским городским прокурором вынесено ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы городского округа Сухой Лог представление об устранении нарушений федерального законодательства (л.д. 12-13), в котором потребовал безотлагательно рассмотреть представление и принять конкретные меры, направленные на устранение выявленных нарушений закона, устранение причин и условий им способствующих. В представлении указано, что муниципальные правовые акты: постановления главы ГО Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ, № <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ обладают признаками нормативности, указанными в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Однако в нарушение ч.2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, п.7 ст. 45 устава городского округа Сухой Лог указанные муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, официально не опубликованы в газете «Знамя Победы», а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог.

Согласно п.3 ч.1 ст. 43 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Как следует из ч.6 ст. 43 указанного Федерального закона, глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Согласно чч. 2,3 ст. 47 Федерального закона, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. (абзац введен Федеральным законом от 18.04.2018 N 83-ФЗ).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

На основании пунктов 1, 7 статьи 45 Устава городского округа Сухой Лог, принятого решением Городской Думы муниципального образования г. Сухой Лог от 10.06.2005 № 84-РГД официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в газете "Знамя Победы", а также на официальном сайте городского округа Сухой Лог по адресу www.goslog.ru.

Муниципальные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает городской округ, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В статье 2 Закона Свердловской области от 10.03.1999 № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» приводятся следующие понятия: правовой акт - официальный письменный акт (документ), содержащий нормы права или ненормативные (индивидуальные) предписания, принятый в порядке, установленном законодательством; нормативный правовой акт - правовой акт, содержащий нормы права (рассчитанные на многократное применение обязательные правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально неопределенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо признание утратившим силу нормативного правового акта); ненормативный (индивидуальный) правовой акт - правовой акт, содержащий индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретному лицу (лицам).

Согласно разъяснений в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Суд считает, что постановления главы городского округа Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> не являются нормативными правовыми актами, т.к. не содержат общеобязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, не устанавливают правового режима конкретного объекта публичного права.

Согласно ч.1 ст. 22 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» в редакции от 30.12.2008, деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации стандартами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения.

В статье 3 Федерального закона от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрены следующие понятия: документация по организации дорожного движения - документация, предусматривающая проведение мероприятий по организации дорожного движения и содержащая соответствующие инженерно-технические, технологические, конструктивные, экономические и иные решения; организация дорожного движения - деятельность по упорядочению движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при движении транспортных средств и (или) пешеходов, при условии обеспечения безопасности дорожного движения; технические средства организации дорожного движения - сооружения и устройства, являющиеся элементами обустройства дорог и предназначенные для обеспечения организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, светофоры, дорожные ограждения, направляющие устройства и иные сооружения и устройства).

В силу ч.7 ст. 11 указанного Федерального закона размещение на дороге технических средств организации дорожного движения, не предусмотренных документацией по организации дорожного движения, не допускается.

Согласно частей 1,2, 4 ст. 16 указанного Федерального закона, документация по организации дорожного движения разрабатывается в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов, должна соответствовать требованиям законодательства о градостроительной деятельности, законодательства Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности, законодательства в области охраны окружающей среды, законодательства о техническом регулировании, а также требованиям муниципальных нормативных правовых актов.

Документация по организации дорожного движения разрабатывается на основе документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии), долгосрочных целевых программ, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, поселений, материалов инженерных изысканий, результатов исследования существующих и прогнозируемых параметров дорожного движения, статистической информации.

В состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения.

Как следует из пп. «д» п.3 Классификации работ и по организации дорожного движения, утвержденной Приказом Минтранса России от 13.11.2018 № 406, при разработке проектов организации дорожного движения (далее - ПОДД) проводятся следующие работы: подготовка проектных решений, при необходимости вариантов проектирования, в том числе схем дислокации дорожных знаков и разметки.

По мнению суда, исходя из смысла вышеприведенных норм Законов об организации дорожного движения, о безопасности дорожного движения, Приказа Минтранса России, схема (дислокация) расположения технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, дорожные ограждения и направляющие устройства) на улично-дорожной сети города Сухой Лог является документацией по организации дорожного движения, разрабатываемой на основании нормативных правовых актов о градостроительной деятельности, законодательства Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности, законодательства в области охраны окружающей среды, законодательства о техническом регулировании, а также требованиям муниципальных нормативных правовых актов, т.е. это ненормативный акт по организационно-распорядительным вопросам. На основании схемы (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения специализированные организации производят размещение на улично-дорожной сети города дорожных знаков, разметки, дорожных ограждений, светофоров, направляющих устройств и иных сооружений и устройств.

По мнению суда, несоблюдение именно Правил дорожного движения Российской Федерации, а не схемы (дислокации) расположения технических средств организации дорожного движения влечет для граждан и юридических лиц административную ответственность. Утвержденные постановлениями главы городского округа схема (дислокация) расположения технических средств организации дорожного движения на улично-дорожной сети города Сухой Лог, изменения в схему (дислокацию) не содержат правовых норм (правил поведения) обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

На основании изложенного суд соглашается с доводами административного иска о том, что постановления главы городского округа Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты>, от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> не обладают признаками нормативных правовых актов и поэтому не подлежат официальному опубликованию на основании статей 43, 47 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1, 7 статьи 45 Устава городского округа Сухой Лог, принятого решением Городской Думы муниципального образования г. Сухой Лог от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты>.

Поэтому суд выносит решение об удовлетворении административного иска Администрации ГО Сухой Лог к Сухоложскому городскому прокурору, Прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления Сухоложского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> об устранении нарушений федерального законодательства. На административного ответчика Сухоложского городского прокурора следует возложить обязанность устранить допущенное нарушение прав административного истца Администрации городского округа Сухой Лог.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление Администрации городского округа Сухой Лог удовлетворить.

Признать незаконным представление Сухоложского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № <данные изъяты> об устранении нарушений федерального законодательства.

Возложить на Сухоложского городского прокурора обязанность устранить допущенное нарушение прав административного истца Администрации городского округа Сухой Лог.

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Свердловский областной суд через Сухоложский городской суд Свердловской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 26.03.2020.

Председательствующий судья: подпись.

<данные изъяты>

Судья: Н.В.Царегородцева