Дело № 2а-2014/2023
УИД 44RS0001-01-2023-001132-27
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
г. Кострома 18 августа 2023 года
Свердловский районный суд г. Костромы в составе судьи Митрофановой Е.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ершовой М.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Прокурора г. Костромы в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Костромы о признании недействующим нормативного правового акта,
у с т а н о в и л:
Прокурор г. Костромы обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Костромы о признании недействующим нормативного правового акта. Требования мотивированы тем, что прокуратурой города Костромы проведена проверка, по результатам которой выявлен муниципальный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству и нарушающий права и законные интересы неопределенного круга предпринимателей. Так, постановлением Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009 утвержден Порядок сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы (далее – Порядок сноса), который опубликован в газете «Официальный вестник города Костромы» № 24, 21.06.2019, и на сайте сетевого издания «Официальный вестник города Костромы» http://pravokostroma.ru, 21.06.2019. Из п. 1.1 Порядка сноса следует, что настоящий Порядок определяет последовательность действий и взаимодействия отраслевых (функциональных) органов Администрации города Костромы, а также муниципальных учреждений города Костромы в рамках предоставленных им полномочий при выявлении и сносе (демонтаже) незаконно размещенных объектов некапитального характера, расположенных, в том числе частично, на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц. Как следует из преамбулы оспариваемого постановления, Порядок сноса разработан в соответствии со ст. ст. 222, 225, 226 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 9 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25.04.2013 №60. Поскольку Порядок сноса принят во исполнение ст. 9 Правил благоустройства и определяет последовательность действий и взаимодействия отраслевых (функциональных) органов Администрации г. Костромы в рамках предоставленных им полномочий при выявлении и сносе (демонтаже) незаконно размещенных объектов некапитального характера, на него распространяются положения Федерального закона № 248-ФЗ. В нарушение части 2 статьи 3 Федерального закона № 248-ФЗ Порядок сноса, регулирующий правоотношения при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства, принят неуполномоченным органом. Ни содержание контрольных (надзорных) мероприятий, ни основания их проведения, указанные в Порядке сноса, не соответствуют перечню мероприятий и оснований для их проведения, указанных в Федеральном законе № 248-ФЗ. Также Порядок сноса не содержит положения, предусмотренные Федеральным законом № 294 –ФЗ о порядке проведения муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Учитывая, что Порядок сноса регулирует только снос объектов некапитального характера, статья 222 ГК РФ, предусматривающая под самовольной постройкой только объект недвижимости, не может быть положена в основу указанного Порядка. Статьи 225, 226 ГК РФ, регулирующие правоотношения, связанные с приобретением права собственности на бесхозяйную вещь, не могут иметь никаких правовых связей с оспариваемым Порядком сноса. В связи с выявленными фактами нарушений прокуратурой города Костромы 06.05.2022 в адрес главы Администрации города Костромы внесено представление, которое оставлено без удовлетворения. В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Несоответствие Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009, положениям Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», вступившим в силу с 31.07.2020, нарушает права неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, на соблюдение установленных законодательством процедур при проведении контрольных мероприятий. В связи с изложенным, Прокурор г. Костромы просит суд признать не действующим полностью постановление Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009 «Об утверждении Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы» с 31.07.2020.
В ходе рассмотрения дела прокурором г. Костромы представлено ходатайство об уточнении исковых требований, прокурор просил суд признать не действующим полностью постановление Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009 «Об утверждении Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы» с 01.07.2021.
Руководствуясь частью 1 статьи 46 КАС РФ, суд принял к рассмотрению уточненные требования прокурора.
В судебном заседании помощник Прокурора г. Костромы Ахметова Е.Г. поддержала уточненные административные исковые требования по основаниям, изложенным в исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Администрации города Костромы по доверенности Тихомиров А.Н. в судебном заседании полагал административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. Поддержал позицию, указанную в письменном отзыве, а именно, Порядок сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы (постановление Администрации города Костромы от 14.06.2019 года № 1009) утвержден в виде постановления и подписан главой Администрации города Костромы, что свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах его полномочий и с соблюдением требований законодательства к его форме, в соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 9 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года № 60 в редакции от 21.12.2018, предусматривающим, что незаконно размещенные объекты некапитального характера и самовольные постройки подлежат сносу (демонтажу) в порядке, установленном Администрацией города Костромы, и частью 1 статьи 57 Устава города Костромы, предусматривающей, что по вопросам местного значения глава Администрации города Костромы в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Костромской области, данным Уставом, решениями Думы города Костромы, издает постановления Администрации города Костромы. Учитывая, что законодательством РФ не предусмотрен порядок признания объектов некапитального характера незаконно размещенными и их сноса (демонтажа) при разработке Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера, в соответствии со ст. 6 ГК РФ, за основу по аналогии взяты положения ст. 222 ГК РФ, о признания объектов капитального строительства самовольными постройками и порядок их сноса. Оспариваемое постановление и утвержденный им Порядок направлены на обеспечение самозащиты права собственности на имущество и земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования городского округа города Костромы и земельные участки, в границах названного субъекта, государственная собственность на которые не разграничена, регулирует вопросы освобождения данных участков от незаконно размещенных объектов, не являющихся объектами капитального строительства. Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации в целях Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (статья 1 Федерального закона № 248-ФЗ). В соответствии со ст. 31, под контролируемыми лицами в целях Федерального закона № 248-ФЗ понимаются граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности, которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю. Согласно статьи 16 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - объект контроля) являются здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, не находящиеся во владении и (или) пользовании граждан или организаций, к которым предъявляются обязательные требования (далее -производственные объекты). Учитывая, что оспариваемое Постановление регулирует только порядок сноса незаконно размещенных объектов некапитального характера, расположенных только на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц, положения Федерального закона № 248-ФЗ к порядку выявления таких объектов на указанных земельных участках не применимы, поскольку данный порядок сноса применяется: во-первых, только в отношении незаконно размещенных объектов, на которые право на владение и пользование у физических лиц и организаций отсутствует, во-вторых, только в отношении объектов, размещенных только на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц. При данных обстоятельствах применение положений Федерального закона № 248-ФЗ для осуществления муниципального контроля по соблюдению требований по благоустройству в целях выявления и сноса незаконно размещенных объектов некапитального характера на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц не представляется возможным, будет противоречить требованиям указанного Федерального закона, поскольку не распространяется на указанные объекты. Учитывая, что Постановление Администрации города Костромы от 14.06.2019 года № 1009, регулирует порядок сноса объектов некапитального характера и расположенных только на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц, какие-либо законные права граждан, организаций, субъектов предпринимательства и иных лиц, при этом нарушены быть не могут. Данное Постановление в целом является одним из способов защиты прав собственника имущества и земельных участков в лице муниципального образования города Костромы, направлено на обеспечение восстановления нарушенных прав, существовавших до нарушения права и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его применения. Таким образом, доводы административного истца о нарушении прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами не обоснованы, каких-либо доказательств прокуратурой города Костромы не представлено.
Изучив материалы дела, выслушав стороны, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия, оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
Постановлением Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009 утвержден Порядок сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы, который опубликован в газете «Официальный вестник города Костромы» № 24, 21.06.2019, и на сайте сетевого издания «Официальный вестник города Костромы» http://pravokostroma.ru, 21.06.2019.
Как следует из преамбулы оспариваемого постановления, Порядок сноса утвержден в соответствии со ст. ст. 222, 225, 226 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 9 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25.04.2013 №60.
Из п. 1.1 Порядка сноса (в ред. постановлений Администрации города Костромы от 01.04.2021 N 480, от 23.08.2022 N 1635, от 26.10.2022 N 2052) следует, что настоящий Порядок определяет последовательность действий и взаимодействия отраслевых (функциональных) органов Администрации города Костромы, а также муниципальных учреждений города Костромы в рамках предоставленных им полномочий при выявлении и сносе (демонтаже) незаконно размещенных объектов некапитального характера, расположенных, в том числе частично, на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц.
Настоящий Порядок разработан в целях реализации прав граждан на свободный доступ к местам общего пользования, на проживание в благоприятных условиях, создания условий для обеспечения пожарной безопасности, безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, исполнения полномочий органов местного самоуправления по профилактике терроризма и экстремизма, а также в целях совершенствования системы профилактических мер, направленных на противодействие терроризму и обеспечение антитеррористической устойчивости, обеспечения осуществления требований, установленных федеральными законами, законами Костромской области, муниципальными правовыми актами города Костромы в сфере использования земель на территории города Костромы (пункт 1.2 Порядка).
Целью настоящего Порядка является недопущение незаконного размещения объектов некапитального характера, а также объектов некапитального характера, создающих угрозу жизни и здоровью граждан, на территории города Костромы (пункт 1.3 Порядка).
Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 7 Закона № 131-ФЗ).
В соответствии со с п. 25 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и. предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.
Таким образом, указанные полномочия состоят из двух взаимосвязанных функций: установление правил благоустройства муниципального, городского округа; осуществление муниципального контроля за соблюдением установленных правил и требований.
С целью реализации возложенных полномочий решением Думы города Костромы от 24.04.2013 № 60 утверждены Правила благоустройства города Костромы.
Настоящие Правила устанавливают нормы и требования в сфере обеспечения чистоты, организации планово-регулярной системы и режима удаления отходов производства и потребления с территории города Костромы, определяют требования к надлежащему состоянию и содержанию объектов, расположенных на территории города Костромы, мест производства земляных, ремонтных и иных видов работ, порядок уборки и содержания территорий, включая прилегающие к границам зданий и ограждений, обязательные к исполнению для органов государственной власти, местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями расположенных на территории города Костромы земельных участков, зданий, строений и сооружений, в том числе для юридических лиц, обладающих указанными объектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, организаций жилищно-коммунального комплекса, юридических и физических лиц, производящих земляные, ремонтные и иные виды работ (статья 1).
Статьей 9 Правил благоустройства установлены правила содержания и размещения объектов некапитального характера, согласно которым:
1) не допускается размещение объектов некапитального характера (за исключением нестационарных торговых объектов) в арках зданий, на газонах, площадках (детские, спортивные, площадки отдыха), автостоянках, посадочных площадках остановок транспорта общего пользования, в охранной зоне водопроводных, канализационных, электрических, кабельных сетей связи, трубопроводов, а также ближе 10 метров от торгово-остановочных комплексов, 20 метров - от окон жилых помещений, перед витринами торговых организаций, 3 метров - от ствола дерева, 1,5 метра - от внешней границы кроны кустарника;
1.1) не допускается размещение нестационарных торговых объектов в арках зданий, на газонах, на озелененных территориях (за исключением территории пешеходных зон с твердым видом покрытия), площадках (детских, спортивных), автостоянках, парковках, посадочных площадках остановок транспорта общего пользования (за исключением торгово-остановочного комплекса), на тротуарах, если расстояние от нестационарного торгового объекта до края проезжей части, парковочной разметки менее 2,25 метра, на пешеходных зонах, в случае невозможности сохранения свободного прохода пешеходного потока не менее 1,5 метра, ближе 3 метров от торгово-остановочных комплексов, ближе 1,5 метра от крон деревьев и кустарников, ближе 5 метров от пешеходных переходов, перекрестков и примыканий улиц и дорог. Размещение нестационарных торговых объектов должно соответствовать нормативным правовым актам в области пожарной безопасности, в части соблюдения требований, предъявляемых к противопожарным расстояниям.
1.2) на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Костромы допускается в охранной зоне инженерных сетей размещать нестационарные торговые объекты развозной торговли. Размещение нестационарных торговых объектов стабильного территориального размещения в охранной зоне инженерных сетей допускается при условии согласования их размещения с владельцами (собственниками) указанных сетей;
2) объекты хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю в нестационарных объектах, бытовое обслуживание и предоставляющих услуги общественного питания, услуги в области досуга (пассажи, палатки, павильоны и аналогичные объекты), размещаемые на территориях пешеходных зон, в парках, садах, на бульварах, должны устанавливаться на твердые виды покрытия, оборудоваться осветительным приборами, урнами;
3) запрещается незаконное размещение объектов некапитального характера на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Костромы.
4) покраска объектов некапитального характера должна производиться не реже одного раза в год, ремонт - по мере необходимости.
В соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона № 248-ФЗ предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - предмет контроля) являются: 1) соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами; 2) соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах; 3) соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.
В силу части 1 статьи Федерального закона № 248-ФЗ объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - объект контроля) являются: 1) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие); 2) результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования; 3) здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, не находящиеся во владении и (или) пользовании граждан или организаций, к которым предъявляются обязательные требования (далее - производственные объекты).
Оспариваемый Порядок сноса включает в себя раздел 2 – Порядок выявления и принятия решения о сносе незаконно размещенных некапитальных объектов, содержащий основания и порядок проведения проверочных мероприятий по выявлению незаконно размещенных некапитальных объектов.
Поскольку Порядок сноса принят во исполнение ст. 9 Правил благоустройства, устанавливающей правила содержания и размещения объектов некапитального характера на территории города Костромы, содержит нормы об основаниях и порядке проведения проверочных мероприятий по выявлению незаконно размещенных некапитальных объектов и определяет последовательность действий и взаимодействия отраслевых (функциональных) органов Администрации города Костромы в рамках предоставленных им полномочий при выявлении и сносе (демонтаже) незаконно размещенных объектов некапитального характера, суд приходит к выводу, что указанный нормативный правовой акт содержит в себе порядок организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства в части содержания и размещения объектов некапитального характера и на него распространяются положения Федерального закона № 248-ФЗ.
Согласно статье 3 Федерального закона № 248-ФЗ нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля, осуществляется настоящим Федеральным законом, а в случаях и пределах, установленных настоящим Федеральным законом, также другими федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Частью 2 вышеуказанной статьи установлено, что Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля устанавливается для вида муниципального контроля - положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования.
Вместе с тем, оспариваемый Порядок сноса утвержден Администрацией г. Костромы, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования в силу части 1 статьи 49 Устава муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденного Решением Думы города Костромы от 26.05.2005 N 41 (далее – Устав).
Согласно части 1 статьи 25 Устава структуру органов местного самоуправления города Костромы составляет в том числе Дума городского округа город Кострома Костромской области (сокращенное наименование - Дума города Костромы) - представительный орган муниципального образования.
В целях реализации своих полномочий Дума города Костромы принимает муниципальные правовые акты в форме решений (часть 1 статьи 55 Устава).
Датой принятия решения Думы города Костромы является день его принятия Думой города Костромы в окончательной редакции (часть 4 статьи 55 Устава).
Решения Думы города Костромы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Костромы, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы города Костромы, если иное не установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", либо настоящим Уставом (часть 5 статьи 55 Устава).
Глава города Костромы в течение 10 дней со дня принятия подписывает решения Думы города Костромы. Обнародование решений Думы города Костромы, имеющих нормативный характер, осуществляется Главой города Костромы в течение 10 дней со дня принятия, за исключением случаев, если федеральными законами и (или) настоящим Уставом установлены иные сроки опубликования (обнародования) (часть 6 статьи 55 Устава).
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый Порядок сноса принят с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, и соответственно с нарушением порядка его принятия, формы и вида, в которых надлежащий орган вправе принимать указанный нормативный правовой акт. Оспариваемый Порядок подлежал утверждению Думой города Костромы в форме решения и подписания главой города Костромы.
Довод ответчика о наличии полномочий у Администрации города Костромы на принятие оспариваемого Порядка сноса в силу указания на данное полномочие в подпункте 3 пункта 4 статьи 9 Правил благоустройства территории города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 25 апреля 2013 года № 60 в редакции от 21.12.2018, отклоняется судом, поскольку положения указанных Правил благоустройства, регламентирующие данный вопрос, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регламентирующего этот же вопрос, то есть Федеральному закону № 248-ФЗ.
В то же время оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован в установленном законом порядке и истцом в данной части не обжалуется.
Кроме того, судом установлено, что содержание оспариваемого Порядка сноса не соответствует Федеральному закону № 248-ФЗ.
Статьей 56 Федерального закона № 248-ФЗ установлены виды контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия и с взаимодействием с контролируемым лицом. Взаимодействие с контролируемым лицом осуществляется при проведении следующих контрольных (надзорных) мероприятий: 1)контрольная закупка; 2)мониторинговая закупка; 3)выборочный контроль; 4)инспекционный визит; 5)рейдовый осмотр; 6)документарная проверка; 7)выездная проверка. Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия (далее - контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия): 1)наблюдение за соблюдением обязательных требований; 2)выездное обследование. Оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, указанных в настоящей статье. Положением о виде контроля устанавливаются контрольные (надзорные) мероприятия из числа указанных в части 2 настоящей статьи, проводимые в рамках конкретного вида контроля. Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия не требуют дополнительного указания в положении о виде контроля на их проведение.
В статье 57 Федерального закона № 248-ФЗ установлены следующие основания, для проведения контрольных (надзорных) мероприятий при взаимодействии с контролируемыми лицами: 1) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров; 2) наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий; 3) поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц; 4) требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; 5) истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95 настоящего Федерального закона; 6) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок (пункт 1). Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 2).
В силу пункта 2.2 оспариваемого Порядка сноса уполномоченный орган в случае самостоятельного выявления предположительно незаконно размещенного некапитального объекта либо при получении информации от лиц, указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, осуществляет первичный осмотр некапитального объекта, запрос сведений о наличии (отсутствии) оснований размещения некапитального объекта, а также сведений о правообладателях таких объектов и земельном участке, на территории которого расположен объект. В случае, если лицо, осуществившее размещение некапитального объекта, известно, уполномоченный орган запрашивает у лица документы, указанные в пункте 1.5 настоящего Порядка.
В случае поступления сведений об отсутствии оснований для размещения некапитального объекта уполномоченным органом осуществляется осмотр таких объектов с применением фото- и (или) видеосъемки с составлением акта осмотра по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку (далее - акт осмотра) (п. 2.3 Порядка сноса).
В случае, если на дату проведения осмотра лицо, осуществившее размещение некапитального объекта, не выявлено, то уполномоченный орган обеспечивает одновременное: а) размещение объявления на некапитальном объекте о необходимости предоставления правоустанавливающих документов на земельный участок и на некапитальный объект, а в случае их отсутствия, необходимости сноса некапитального объекта - в двухнедельный срок со дня размещения объявления, о котором делается отметка в акте осмотра с приложением фотофиксации; б) размещение на официальном сайте Администрации города Костромы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о необходимости предоставления в уполномоченный орган правоустанавливающих документов на земельный участок и некапитальный объект, а в случае их отсутствия - необходимости сноса некапитального объекта в двухнедельный срок со дня размещения объявления (п. 2.5 Порядка сноса).
В случае если лицо, осуществившее размещение некапитального объекта, известно, должностными лицами уполномоченного органа вручается под роспись (отправляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении) собственнику незаконно размещенного некапитального объекта предложение об осуществлении сноса такого объекта в добровольном порядке в двухнедельный срок со дня вручения (получения) указанного предложения (п. 2.6 Порядка сноса).
Таким образом, вышеуказанные положения оспариваемого Порядка сноса предполагают проведение муниципального контроля как с взаимодействием с контролируемым лицом, так и без такого взаимодействия.
Однако предусмотренные Порядком сноса контрольные (надзорные) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом и основания их проведения не соответствуют перечню мероприятий и оснований для их проведения, указанных в пункте 2 статьи 56 и пункте 1 статьи 57 Федерального закона № 248-ФЗ соответственно.
Также пунктом 1 статьи 65 Федерального закона № 248-ФЗ предусмотрено, что контрольные (надзорные) мероприятия, за исключением контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, могут проводиться на плановой и внеплановой основе только путем совершения инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, следующих контрольных (надзорных) действий: 1) осмотр; 2) досмотр; 3) опрос; 4) получение письменных объяснений; 5) истребование документов; 6) отбор проб (образцов); 7) инструментальное обследование; 8) испытание; 9) экспертиза; 10) эксперимент.
Положением о виде контроля устанавливаются контрольные (надзорные) действия, совершаемые в рамках конкретного вида контрольных (надзорных) мероприятий, из числа предусмотренных настоящим Федеральным законом для того же вида контрольного (надзорного) мероприятия (п. 2 статьи 65 Федерального закона № 248-ФЗ).
Вместе с тем предусмотренные Порядком сноса контрольные (надзорные) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом также не содержат предусмотренные Федеральным законом № 248-ФЗ контрольно –надзорные действия совершаемые в рамках конкретного вида контрольного (надзорного) мероприятия.
Также судом установлено, что в целях реализации Федерального закона № 248-ФЗ решением Думы города Костромы от 30.09.2021 N 162 утверждено Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства территории города Костромы (далее - Положение муниципального контроля).
В силу пункта 8 статьи 1 Положения муниципального контроля система оценки и управления рисками при осуществлении муниципального контроля не применяется.
В соответствии с пунктом 3 статьи 66 Федерального закона № 248-ФЗ в случае, если положением о виде муниципального контроля в соответствии с частью 7 статьи 22 настоящего Федерального закона предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении данного вида муниципального контроля не применяется, все внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться только после согласования с органами прокуратуры.
Поскольку контрольные (надзорные) мероприятия, предусмотренные оспариваемым Порядком сноса, не носят планового характера, соответственно они должны в силу пункта 3 статьи 66 Федерального закона № 248-ФЗ проводится только после согласования с органами прокуратуру. Вместе с тем такое согласование с органами прокуратуры также не предусмотрено оспариваемым Порядком сноса.
Таким образом, суд признает несоответствующим оспариваемое Постановление и утвержденный им Порядок сноса Федеральному закону № 248-ФЗ, имеющему большую юридическую силу, и нарушающим права неопределенного круга лиц на соблюдение установленной федеральным законодательством процедуры проведения муниципального контроля.
При указанных обстоятельствах суд полагает исковые требования Прокурора г. Костромы подлежащими удовлетворению.
Довод ответчика о том, что оспариваемое Постановление применяется только в отношении незаконно размещенных объектов, на которые право на владение и пользование у физических лиц и организаций отсутствует отклоняется судом, поскольку у физических лиц и организаций отсутствует не право на владение и пользование некапитальными объектами, а право на их размещение.
Довод ответчика о том, что оспариваемое Постановление применимо только в отношении объектов, размещенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и (или) на земельных участках, государственная собственность на которые на территории города Костромы не разграничена, свободных от прав третьих лиц не соответствует действительности, поскольку пунктом 1 Порядка сноса предусмотрено его применение к незаконно размещенным объектам некапитального характера, расположенных, в том числе частично на вышеуказанных земельных участках, а не исключительно на них.
В соответствии с пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.
В соответствии с пунктом 1 статьи 98 Федерального закона № 248-ФЗ настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 июля 2021 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу.
Таким образом, Постановление Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009 «Об утверждении Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы» подлежит признанию недействующим с даты вступления в силу вышеуказанных положений Федерального закона № 248-ФЗ, которым оно стало противоречить, то есть с 01 июля 2021 года. Иные сроки вступления в силу вышеуказанных положений Федерального закона № 248-ФЗ, которым не соответствует оспариваемое постановление, не установлены.
Руководствуясь ст.ст.175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л :
Административное исковое заявление Прокурора г. Костромы в интересах неопределенного круга лиц удовлетворить.
Постановление Администрации города Костромы от 14.06.2019 № 1009 «Об утверждении Порядка сноса (демонтажа) незаконно размещенных объектов некапитального характера на территории города Костромы» признать полностью недействующим с 01.07.2021.
Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Администрации г. Костромы – бюллетене «Официальный вестник города Костромы» или в сетевом издании «Официальный вестник города Костромы», имеющее доменное имя сайта в информационно – телекоммуникационной сети «Интернет»: http://pravokostroma.ru.
Решение может быть обжаловано в Костромской областной суд через Свердловский районный суд города Костромы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Е.М. Митрофанова
Мотивированное решение изготовлено 13.09.2023 года.