Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Владимирского транспортного прокурора о признании незаконным бездействие, выразившееся в неразработке и непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, обязании разработать и принять административный регламент,

установил:

Владимирский транспортный прокурор обратился в Ковровский городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействие, выразившееся в неразработке и непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, обязании разработать и принять административный регламент.

В обоснование административного искового заявления указано, что Владимирской транспортной прокуратурой в июне 2019 года проведена проверка исполнения администрацией муниципального образования города Коврова Владимирской области законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов, по результатам которой в деятельности органа местного самоуправления выявлены нарушения прав неопределенного круга лиц, предусмотренных законодательством о предоставлении муниципальных услуг в сфере безопасности полётов. Владимирским транспортным прокурором главе администрации муниципального образования города Коврова дважды: 15.04.2019 и 06.06.2019 направлялись информации о необходимости разработки и принятия административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений на использование воздушного пространства, в том числе по выполнению авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над муниципальным образованием город Ковров, на посадку (взлет) на расположенные в границах данного муниципального образования площадки, а также внести указанную услугу в соответствующие реестры муниципальных услуг. Однако из ответа И.о. главы администрации муниципального образования города Коврова Владимирской области ФИО1 от 25.05.2019 №01-41/902 следует, что выдача вышеуказанных разрешений к полномочиям городского округа не отнесена. Одновременно с этим, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства над населенными пунктами, напротив, является обязанностью органа местного самоуправления.

Прокурор просит обязать администрацию муниципального образования город Ковров Владимирской области в течение 1 месяца со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией муниципального образования город Ковров Владимирской области, а также посадку (взлет) на расположенные в границах муниципального образования город Ковров Владимирской области, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

В судебном заседании транспортный прокурор Феденкова Наталья Николаевна поддержала указанные требования.

Административный ответчик администрация города Коврова Владимирской области в судебное заседание своего представителя не направил, ранее представитель ФИО2 возражал против удовлетворения административного иска, поскольку суд не вправе обязать орган местного самоуправления разработать проект, принять, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления.

Заинтересованное лицо управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта поддержал доводы, изложенные в административном исковом заявлении.

Иные участники процесса, извещенные надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание е направили, что не препятствует рассмотрению административного дела.

Суд, выслушав транспортного прокурора, изучив материалы административного дела, приходит к следующему.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу ч. 1 ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа, помимо прочего, относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры, обеспечение условий для развития на территории муниципального, городского округа физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального, городского округа, создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона №210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона №210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Согласно ч. 1 ст. 29 Федерального закона №210-ФЗ административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В силу ст. 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Согласно ч. 1 ст. 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Статьей 16 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что в соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства.

В соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 №138, авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации на основании разрешения соответствующего органа местного самоуправления. Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы (пункт 40.5 Федеральных авиационных правил «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 16.01.2012 №6).

При этом в соответствии с разделом VI Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 31.07.2009 №128, к авиационным работам относится проведение фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна, в том числе и беспилотных воздушных средств.

В этой связи при необходимости использования воздушного пространства над населенными пунктами пользователю воздушного пространства (физическому или юридическому лицу) в соответствии с вышеуказанными требованиями необходимо в обязательном порядке получить соответствующее разрешение органа местного самоуправления.

С учетом изложенного, выдача разрешений на выполнение деятельности, изложенной в п. 49 Федеральных правил №138, является муниципальной услугой.

При этом вопреки положениям п. 1 ч. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 29 Федерального закона №210-ФЗ в муниципальном образовании город Ковров Владимирской области отсутствует административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами указанного муниципального образования.

Из материалов административного дела следует, что Владимирской транспортной прокуратурой в июне 2019 года проведена проверка исполнения администрацией муниципального образования города Коврова Владимирской области законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов, по результатам которой в деятельности органа местного самоуправления выявлены нарушения прав неопределенного круга лиц, предусмотренных законодательством о предоставлении муниципальных услуг в сфере безопасности полётов.

Владимирским транспортным прокурором главе администрации муниципального образования города Коврова дважды: 15.04.2019 и 06.06.2019 направлялись информации о необходимости разработки и принятия административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений на использование воздушного пространства, в том числе по выполнению авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над муниципальным образованием город Ковров, на посадку (взлет) на расположенные в границах данного муниципального образования площадки, а также внести указанную услугу в соответствующие реестры муниципальных услуг.

Однако из ответа и.о. главы администрации муниципального образования города Коврова Владимирской области ФИО1 от 25.05.2019 №01-41/902 следует, что выдача вышеуказанных разрешений к полномочиям городского округа не отнесена.

Однако данная позиция не основана на законе, а разработка порядка предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства над населенными пунктами, напротив, является обязанностью органа местного самоуправления.

В случае обращения пользователя воздушного пространства в орган местного самоуправления для получения разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами, реализовать данную муниципальную услугу не представится возможным, поскольку порядок, регламентирующий оказание данной услуги, отсутствует, услуга в реестре муниципальных услуг не зарегистрирована.

Кроме того, отсутствие в органе местного самоуправления установленных правил и порядка получения разрешения препятствуют обращению лиц в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

В настоящее время на территории Российской Федерации активно используются различные беспилотные аппараты (дроны), в том числе для доставки грузов, продуктов питания, имеется большое количество воздушных судов (вертолетов, малых самолетов), находящихся в частной собственности, используемых в качестве воздушного такси. Многие граждане занимаются парашютными прыжками. Вертолеты используются для монтажных работ (доставки высотных конструкций).

При этом операторы, командиры этих воздушных судов, в том числе беспилотных летательных аппаратов, должны подчиняться указаниям зонального и регионального центра Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, так как должностные лица данных центров согласовывают маршруты и время полетов в целях предотвращения появления враждебных (пересекающих) маршрутов, которые могут привести к столкновениям воздушных судов.

Недалеко от города Коврова (в Доброграде) находится аэродром, с которого регулярно осуществляются полеты воздушных судов.

Однако перед обращением в указанные центры владельцы воздушных судов, в том числе беспилотных летательных аппаратов, должны получить соответствующее разрешение органа местного самоуправления.

В связи с этим отсутствие соответствующего административного регламента предоставления муниципальной услуги фактически лишает владельцев воздушных судов осуществлять полеты, так как без указанного регламента он не могут получить разрешение органа местного самоуправления, а без него — не могу обратиться в центры Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации.

Бездействие администрации муниципального образования города Коврова Владимирской области по непринятию указанного административного регламента противоречит вышеперечисленным требованиям законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц на получение муниципальной услуги в соответствии с установленным стандартом, получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления муниципальных услуг, а также исключает их возможность законно получить разрешение на соответствующую деятельность.

Федеральными авиационными правилами в ряде случаев (пункты 108, 109, 152 Федеральных авиационных правил полетов в воздушном пространстве Российской Федерации, утвержденных приказом Министра обороны России №136, Минтранса России №42, Росавиакосмоса №5 от 31.03.2002 и подп. «а» п.3.31 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 №128) установлены ограничения на выполнение полётов над местами массового скопления людей.

В письме Росавиации от 14.06.2017 №Исх-13154/02 «Информация по безопасности полетов №7» изложены рекомендации Международной организации гражданской авиации (ИКАО) о нежелательности выполнения полётов на беспилотных воздушных судах над людьми, сооружениями или транспортными средствами, приближении ближе, чем на 50 метров к людям, сооружениям или транспортным средствам.

С учетом изложенного, осуществление деятельности, указанной в п. 49 Федеральных правил №138, при получении в отсутствии установленных административным регламентом процедур разрешения или отказа может создать реальную угрозу безопасности жизни и здоровья неопределенного круга лиц при проведении на территории муниципального образования массовых мероприятий.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что требования транспортного прокурора подлежат удовлетворению.

Срок для принятия административного регламента суд полагает определить в 6 месяцев, учитывая, что разработка проекта нормативного акта требует определенных временных затрат, а также принимая во внимание необходимость проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта и оценки регулирующего воздействия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Владимирского транспортного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации города Коврова Владимирской области, выразившееся в не разработке и непринятии административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией муниципального образования город Ковров Владимирской области, а также посадку (взлет) на расположенные в границах муниципального образования город Ковров Владимирской области площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Обязать администрацию муниципального образования город Ковров Владимирской области в течение 6 месяцев со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией муниципального образования город Ковров Владимирской области, а также посадку (взлет) на расположенные в границах муниципального образования город Ковров Владимирской области площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

На решение может быть подана апелляционная жалоба во Владимирский областной суд через Ковровский городской суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья А.Н. Королев